Problemáticas en la contratación pública de mínima
cuantía dentro de las entidades públicas con bajo presupuesto. Resultados de entrevistas aplicadas

Problems related to minimum purchase quantity contracts within public entities with low budgets. Results of applied interviews

Problemas na contratação pública de valor mínimo dentro das entidades públicas com baixo orçamento. Resultados das entrevistas aplicadas

Luisa Fernanda Guzmán Hernández*

Terminal de Transportes de Manizales, Manizales, Colombia

Resumen

Con el Sistema de Contratación Pública el Estado busca la satisfacción de las necesidades comunes, para darle protección a los intereses generales de la población y darle efectividad a la adecuada prestación de los servicios públicos; teniendo en cuenta el propósito, es necesario identificar las dificultades que se presentan dentro de su ejecución. El presente artículo, derivado de un análisis empírico y la aplicación de entrevistas dentro del proyecto de investigación titulado “Análisis de las problemáticas surgidas en la aplicación de la modalidad de contratación de mínima cuantía desde la perspectiva del Principio de Economía consagrado por la Ley 80 de 1993”, expone las problemáticas identificadas por los responsables de la contratación de las entidades públicas municipales de Manizales, cuyo presupuesto anual es inferior a 120.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, en el ejercicio de la mínima cuantía desde la perspectiva del Principio de Economía entre el 2017 y 2018. Con la aplicación del instrumento, se establece que la mínima cuantía es una modalidad de contratación ágil, si se compara con las demás modalidades de contratación, y si bien con ella pueden suplirse las necesidades de las entidades, las mismas también se encuentran frente a problemáticas que afectan el Principio de Economía.

Palabras clave: administración pública, administración local, empresa pública, contratos, economía

Summary

Under the Public Contracting System, the State seeks to satisfy common needs in order to protect the general interests of the population and make the adequate provision of public services effective. This article, derived from an empirical analysis and the application of interviews as part of the research project entitled "Análisis de las problemáticas surgidas en la aplicación de la modalidad de contratación de mínima cuantía desde la perspectiva del Principio de Economía consagrado por la Ley 80 de 1993", exposes the problems identified by those responsible for contracting at the municipal public entities in Manizales, whose annual budget is less than 120,000 legal minimum monthly salaries, in the application of the minimum purchase quantity agreement from the perspective of the Principles of Economics from 2017 to 2018. The application of the instrument establishes that the minimum purchase quantity contract is an agile contracting modality, when compared with the other modalities. However, although it can be used to meet the needs of the entities, the latter also face problems that affect the Principles of Economics.

Keywords: Public administration, local administration, public enterprise, contracts, economy

Sumário

Com o Sistema de Contratação Públicas, o Estado procura atender as necessidades comuns para proteger os interesses gerais da população e efetivar a prestação adequada de serviços públicos; levando em consideração o objetivo, é necessário identificar as dificuldades que surgem em sua execução. Este artigo, derivado de uma análise empírica e da aplicação de entrevistas no projeto de pesquisa intitulado “Análise dos problemas decorrentes da aplicação da modalidade de contratação de valor mínimo na perspectiva do Princípio de Economia consagrado na Lei 80 de 1993”, expõe os problemas identificados pelos responsáveis pela contratação dos órgãos públicos municipais de Manizales, cujo orçamento anual seja inferior a 120.000 salários mínimos mensais, no exercício do valor mínimo desde a perspectiva do Princípio da Economia entre 2017 e 2018. Com a aplicação do instrumento, estabelece-se que o valor mínimo é uma modalidade de contratação ágil, se comparada às demais modalidades de contratação, e embora com ela sejam atendidas as necessidades das entidades, elas também enfrentam problemas que afetam o Princípio da Economia.

Palavras-chave: Administração pública, administração local, empresa pública, contratos, economia

Al establecer un nuevo modelo político, económico, territorial y social como consecuencia del modelo de Estado adoptado “Social de Derecho”, el constituyente de 1991 colocó en manos del Congreso de la República la importante labor de emitir el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Asamblea Nacional Constituyente, 1991); así se lee taxativamente en el inciso
final del artículo 150, para dar cumplimiento a los fines y principios supremos y, en especial, los consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política.

En virtud de lo anterior, se emite la Ley 80 de 1993, cuyos gestores en la exposición de motivos resaltaron la modernidad, agilidad y consagración de elementos participativos,
con características particulares como el ser una ley con principios que pretenden un ejercicio contractual ágil y eficiente en el contexto de la transparencia, la economía
y la responsabilidad (Congreso de la República de
Colombia, 1993).

Contrario a las apreciaciones que el legislador formula en esta motivación, pueden citarse conceptos jurídicos, como el de la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia, que señalan una realidad no precisamente como la descrita, y que dejan en evidencia un procedimiento endurecido y agotador para la administración:

Tales bondades, explicadas en el acto de su sanción, al poco tiempo de iniciada su vigencia fueron rezagadas por la contundente realidad que entraba en contradicción, por el
rígido esquema contractual, con las particulares calidades económicas de la Administración Pública en diferentes niveles o la especialísima naturaleza de su gestión en otras (Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia).

La Ley 1150 de 2007 (Congreso de la República de Colombia) vino a corregir algunas dificultades que en la práctica presentaba la Ley 80 de 1993 (Congreso de
la República de Colombia), además de apostarle a un mayor grado de modernización con la contratación pública electrónica y la inclusión de otras formas de contratación que debían convocarse por licitación pública, tales como la selección abreviada, el concurso de méritos y
la contratación directa, modalidades que se complementaron con las Leyes 1450 de 2011 (Congreso de la
República de Colombia) y 1474 de 2011 (Congreso de la República de Colombia) que vinieron a incluir la modalidad de “contratación de mínima cuantía”. Todas ellas hoy se encuentran reglamentadas por el Decreto 1082 de 2015 (Departamento Nacional de Planeación).

Según la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia, es importante precisar que todas las entidades del Estado no son iguales, ni cuentan con el mismo presupuesto para la ejecución de sus competencias, y es allí donde emerge el problema objeto de la propuesta de investigación de donde surge el presente artículo.

El procedimiento legal vigente para la contratación de mínima cuantía reglado por la Ley 1150 de 2007 (Congreso de la República de Colombia) con sus respectivas adiciones y modificaciones, además del Decreto 1082 de 2015 (Departamento Nacional de Planeación), puede resultar no solo complejo, sino también de gran tramitología para las entidades públicas del orden municipal con presupuesto inferior a 120.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes. De esta forma, los numerosos requisitos pueden conformar un posible obstáculo para la agilidad de aquellos procesos donde la contratación tiene un valor excesivamente bajo.

En este caso, también debe tenerse en cuenta que las convocatorias públicas con bajas cuantías son de poco atractivo comercial en el mercado, debido a los tributos locales que deben cubrir los contratistas para ejecutar un contrato y, además, la constitución de garantías requeridas, los cuales se terminan incluyendo en el valor del contrato a pagar. Todo ello dificulta el desarrollo eficiente de la función pública que desarrollan estas entidades, lo que contradice el Principio de Economía.

Cuando se presentan dificultades para contratar, las entidades que utilizan la modalidad de contratación de mínima cuantía, se ven forzadas a tomar otras opciones contractuales como adelantar un nuevo proceso para buscar una propuesta que supla la necesidad surgida, en caso de que un primer procedimiento hubiese sido declarado desierto; o, en otros casos, a falta de interesados, puede tejerse una situación hipotética para el propósito de la investigación, consistente en que las entidades establezcan reglas acordes con las costumbres mercantiles locales para buscar el oferente y colocar todas las condiciones que le permitan a este acceder al contrato, lo que estaría convirtiendo el proceso contractual en una contratación directa con disfraz de modalidad de contratación de mínima cuantía.

De conformidad con lo anterior, es claro que el asunto expuesto es, además de pertinente, un asunto relevante en la búsqueda del adecuado desarrollo y desempeño de la gestión pública, incluyendo el cuidado de los recursos de las pequeñas entidades, las que por sus características particulares, requieren un tratamiento especial para su conducción hacia el cumplimiento de los fines del Estado y al progreso de los municipios.

Adicional a ello, debe recordarse que la estructura administrativa del Estado del orden local cuenta con una gran cantidad de entidades públicas municipales sometidas a cumplir la Ley 80 de 1993, cuyo presupuesto anual es inferior a 120.000 smlmv.

La enorme importancia de la contratación pública en
Colombia radica en que con ella se atienden las necesidades para el funcionamiento de la administración, además de permitir que se cumplan los postulados constitucionales y la protección del interés general en garantía del artículo 2º de la Constitución Política (Asamblea Nacional Constituyente, 1991); por ello, identificar los problemas que en función del principio de economía contractual representa la contratación de mínima cuantía, principalmente para los responsables dentro de las entidades con pequeños presupuestos, ha sido una de las fases primarias de la investigación.

Así las cosas, el presente artículo tiene como muestra de
estudio las entidades públicas municipales de la ciudad de Manizales, Caldas, cuyo presupuesto anual es inferior a 120.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, identificándose las problemáticas para los responsables de la contratación pública en el ejercicio de los procesos
de contratación de mínima cuantía desde la perspectiva del Principio de Economía, durante el 2017 y 2018. El ejercicio investigativo se llevó a cabo por medio de la aplicación de entrevistas semiestructuradas y el análisis empírico de los resultados.

Según el DANE, Colombia posee 1.119 municipios (Departamento Administrativo Nacional de Estadística, 2005),
dentro de los cuales, muchos de ellos junto con sus entidades descentralizadas, cuentan con bajos presupuestos, razón por la cual, las problemáticas que se identifiquen dentro de la muestra escogida, pueden ser de un alcance mayor.

La contratación pública en Colombia a partir de la Constitución de 1991

Con la emisión de la Constitución Política de 1991, surgió la gran necesidad de expedir un nuevo Estatuto General de
Contratación Pública que se ajustara al nuevo modelo de Estado —Estado Social de Derecho—, que permitiera realizar todos los procedimientos de manera más ágil, económica, transparente y eficaz, con el fin de evitar conductas de corrupción dentro de la Administración Pública, y que además llevase consigo seguridad jurídica en pro del
cumplimiento de los fines del Estado, la satisfacción
del interés general y el sostenimiento del orden público.

Safar (2009) desarrolla una concepción sobre lo que comprende la contratación pública, de la siguiente manera:

La contratación pública puede definirse como el sistema de ofertas en cadena para la adquisición de todos los bienes, servicios y obras necesarios por parte del Estado cuando actúa con miras a la satisfacción del interés general; es una actividad económica clave para los Estados, puesto que tiene un gran impacto sobre la manera como se gasta el dinero de los contribuyentes; juega un papel estratégico para evitar el mal manejo y el desperdicio de los recursos públicos (p. 5).

En este sentido, era de vital importancia contar con un nuevo Estatuto de Contratación Pública ajustado a la norma suprema y respetuoso de los fines expuestos dentro de la misma. El cumplimiento de dicho deber se consolidó en la expedición de la Ley 80 de 1993 por el Congreso de la República de Colombia.

Dentro de la exposición de motivos, se determinó tener en cuenta los siguientes puntos: permitir adaptarse a las mecánicas administrativas las cuales son cambiantes, no contener excesos de exigencias y requisitos para dar paso a la eficiencia en la administración, permitir una mayor
autonomía de la administración con el fin de cumplir con los mandatos entregados, buscar la defensa de los derechos del contratista y determinar la responsabilidad de funcionarios y del contratista (Matallana, 2015a).

De igual forma, se apartó un ítem denominado “Fracaso de los fines buscados”, en el cual se expusieron de manera resumida las grandes dificultades advertidas por la diversidad de pleitos jurídicos, el señalamiento de mayores costos, la falta de moralidad y pulcritud administrativa y el
incumplimiento de los fines estatales, entre otros, con
el fin de tener una base para construir un sistema que pudiera superar dichas adversidades (Bendeck, 1993).

Tal y como lo expone Latorre (1995), el actual Estatuto de la Contratación Administrativa es el resultado de un esfuerzo conjunto entre el Gobierno Nacional y el Congreso, con la participación de personas y entidades de distinta índole, desarrollando ese papel conjunto encomendado por la Constituyente de 1991 y estableciendo una nueva concepción para diferentes figuras normativas, entre ellas, la contratación pública.

Este estatuto ha contribuido a la eficiencia en el manejo de recursos públicos, la economía y la moralización, comparado con las disposiciones que anteriormente regulaban la materia. De igual forma, la Carta Suprema de 1991 encomienda a las autoridades una tarea muy especial consistente en el cumplimiento de los fines estatales, especialmente a través de la protección del interés general, convirtiendo así la contratación pública en una figura importante para suplir los requerimientos de la sociedad.

En resumen, actualmente el Sistema de Contratación Pública colombiano es el conjunto de procedimientos
enmarcados en la Ley 80 de 1993 como el Estatuto
General de la Contratación Pública, emitido por el Congreso de la República en obedecimiento al mandato
supremo del inciso final del artículo 150 de la Constitución Política de 1991, que permite al Estado cumplir los fines constitucionales mediante la contratación de suministros, compraventa de bienes, adquisición de servicios, consultorías, obras, entre otros.

Así las cosas, la contratación pública en Colombia puede definirse como un sistema normativo fundamentado en los principios de transparencia, economía y responsabilidad (Congreso de la República de Colombia, 1993), que estipula y desarrolla los procedimientos y trámites mediante los cuales el Estado busca la satisfacción de las necesidades surgidas, para así garantizar los fines constitucionales para los cuales fue concebido, dando protección así a los intereses generales de la población y efectivizando, además, la adecuada prestación de servicios públicos.

Ahora bien, la realidad en la aplicación de la Ley 80 de 1993 no fue precisamente la que se esperaba, y por ende, el legislador vio la necesidad de modernizar el sistema buscando volverlo más eficiente y estableciendo algunos cambios con el fin de garantizar transparencia dentro de la selección de los contratistas. En virtud de lo expuesto, se expidió la Ley 1150 de 2007 (Congreso de la República de Colombia), la cual desarrolló el sistema electrónico de contratación e incluyó, además, las siguientes modalidades de selección: selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa.

Posteriormente, mediante las Leyes 1450 de 2011 (Congreso de la República de Colombia) y 1474 de 2011 (Congreso de la República de Colombia), se introdujo legítimamente la modalidad de contratación de mínima cuantía, reglamentada por los Decretos 734 de 2012, 1510 de 2013 y actualmente por el Decreto 1082 de 2015.

Las diferentes expediciones reglamentarias emitidas a partir de la expedición de la Ley 80 de 1993, han generado incertidumbre e inseguridad jurídica, pudiéndose considerar como una de las causales de los altos niveles de corrupción. En la actualidad y con la creación de la Agencia Nacional de Contratación Pública —Colombia Compra Eficiente—, se han emitido guías, manuales y circulares mediante las cuales se han aclarado conceptos y se han emitido directrices que han permitido clarificar procedimientos en contratación pública, pudiendo seguir una misma directriz en algunos asuntos en donde la
norma no es precisa; no obstante, aún hay procedimientos como el de la modalidad de la mínima cuantía que requieren una regulación más específica de acuerdo con el tipo de entidad.

Modalidades de selección y clasificación presupuestal de la Ley 1150 de 2007

La Ley 80 de 1993 determinó la licitación pública como la modalidad de selección general que más tarde sería complementada con el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, “por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos” (Congreso de la República
de Colombia), e incorpora la selección abreviada, el concurso de méritos, la contratación directa y, actualmente, la mínima cuantía.

El literal a) del numeral 2 de este mismo artículo, consagra una categorización presupuestal que, si bien se encuentra dentro de los postulados de la selección abreviada de menor cuantía, ha sido punto de partida para la determinación de las modalidades de contratación de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía. De conformidad con lo anterior, se encuentra la siguiente tipificación fundamentada de acuerdo con los presupuestos anuales de las entidades públicas expresados en salarios mínimos (Congreso de la República de Colombia, 2007) (véase tabla 1).

Tabla 1. Clasificación presupuestal de la menor cuantía

Presupuesto anual de la entidad	Menor cuantía
Superior o igual a 1.200.000 smlm.	Hasta 1.000 smlm.
Superior o igual a 850.000 smlm e inferiores a 1.200.000 smlm.	Hasta 850 smlm.
Superior o igual a 400.000 smlm e inferior a 850.000 smlm.	Hasta 650 smlm.
Superior o igual a 120.000 smlm e inferior a 400.000 smlm.	Hasta 450 smlm.
Inferior a 120.000 smlm.	Hasta 280 smlm.

Nota. La tabla se hizo de acuerdo con la información que contiene la Ley 1150 de 2007 (Congreso de la República de Colombia, 2007).

Cuando el presupuesto de la contratación exceda los valores expuestos, deberá tramitarse mediante licitación pública. Por otra parte, cuando el presupuesto de la contratación no exceda del 10% de la menor cuantía de la entidad, independiente de su objeto, deberá tramitarse mediante la modalidad de contratación de mínima cuantía.

Modalidad de contratación de mínima cuantía

Esta modalidad se instituyó dentro de la legislación colombiana mediante el Decreto 2474 de 2008, atendiendo como único lineamiento de aplicación la cuantía, de acuerdo con la clasificación realizada por el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 en el literal b) del numeral 2 (Rico, 2013).

En principio, esta figura jurídica entró como un salvavidas para la contratación de aquellas necesidades cuyas cuantías eran bajas y para las cuales, el procedimiento de la menor cuantía se configuraba en un exceso; sin embargo, el procedimiento llevado a cabo para su creación y reglamentación, fue claramente marcado por la ilegalidad, y así fue detectado
por el Consejo de Estado frente a las diferentes demandas incoadas, pues mediante decreto el Ejecutivo no podía crear figuras jurídicas suplantando la función del Legislativo; la única solución era que el mismo Congreso expidiese una norma que lo regulara y agregarlo a los procesos de selección ya existentes.

En virtud de lo anterior, este último emitió la Ley 1474 de 2011 “Estatuto Anticorrupción” y en su artículo 94 estableció dicha modalidad, adicionando la Ley 1150 de 2007 (Matallana, 2015), estipulándola como la modalidad cuyo valor no excede el diez por ciento de la menor cuantía de la entidad independiente de su objeto (Congreso de la República de Colombia, 2007).

Para graficar y comprender un poco el proceso de contratación en mención, Matallana (2015) explica el desarrollo de la modalidad de contratación de mínima cuantía, mediante las siguientes etapas:

- Viabilidad técnica:

Es un documento que debe emitirse por la dependencia encargada de lo relacionado con los asuntos de planeación de la entidad cuando se trate de proyectos de inversión de conformidad con el numeral 7 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993. En la sustentación de este documento, deben tenerse en cuenta los fines estatales consagrados en el artículo 3º del Estatuto General de
Contratación Pública, en donde una de las formas
de darle cumplimiento es en la ejecución de proyectos de
inversión de acuerdo con los planes de desarrollo, y si corresponde a gastos de funcionamiento tomar las
medidas para garantizar la austeridad en el gasto de acuerdo con las leyes pertinentes (p. 820).

- Estudios previos:

Esta es una etapa que debe surtirse en todos los procesos de selección; para el caso, la acreditación debe realizarse con base en el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011, el cual modificó el numeral 12 del artículo 25
de la Ley 80 de 1993 (p. 821).

- Disponibilidades presupuestales:

Para la iniciación de procesos de selección, el Estatuto General de Contratación Pública señala que deben existir las respectivas disponibilidades presupuestales (p. 821).

- Aceptación de la oferta:

En este tipo de modalidad de contratación no se requiere de la formalidad de contrato estatal, sino que únicamente exige la aceptación de la propuesta del oferente que haya ofrecido el menor precio y haya cumplido con los requerimientos predeterminados. La aceptación debe contener la información suficiente, como objeto, valor, plazo, forma de pago, y garantías en caso de que se hayan exigido (p. 821).

Es importante establecer que la Agencia Nacional de Contratación Pública “Colombia Compra Eficiente” (2013), señala que, para el caso en donde se presente la concurrencia de la contratación de mínima cuantía con otras modalidades de selección, se decidirá acudiendo a los principios enmarcados por la Ley 80 de 1993.

Así las cosas, si por ejemplo se determina la concurrencia de las modalidades de concurso de méritos y mínima cuantía, debe acudirse al Principio de Economía que estipula la selección de contratistas con los procedimientos y etapas estrictamente necesarios que garanticen la
selección objetiva y la elección de la propuesta más favorable. En estos términos, considera “Colombia Compra Eficiente” que la selección que debe aplicarse es la mínima cuantía, ya que a través de ella puede tramitarse cualquier tipo de objeto y su procedimiento es más económico.

Cabe resaltar que en esta modalidad es primordial el precio como único factor de selección y, por ende, se traslada la responsabilidad de verificación de la calidad a la entidad estatal, quien no puede olvidar que la mínima cuantía es un proceso con menos formalidades y al cual no se le puede agregar factores de evaluación diferentes al valor.

Antecedentes de investigación

Al efectuar un rastreo sobre las diferentes investigaciones y artículos realizados en contratación pública a nivel doctoral y de maestría, se encuentra que no se han hecho estudios relacionados con la presente propuesta de investigación, por lo que puede establecerse que no se cuenta con antecedentes.

No obstante, y con el fin de determinar el análisis constitucional y principialístico sobre el cual se soporta la contratación de mínima cuantía, se dan a conocer los principales aportes encontrados dentro de las investigaciones examinadas.

Con relación a la contratación pública como herramienta para el cumplimiento de los fines del Estado, Gómez (2015) ha precisado:

… la Contratación Estatal es vista como función pública o administrativa activa, la cual se puede definir como “aquella por medio de la cual un órgano busca realizar el derecho y cumplir sus fines y cometidos” (Sentencia C-189 de 1998), en la que el servidor público encargado desarrolla sus funciones de conformidad con los fines del Estado a través de una actividad contractual (p. 8).

Es así como Gómez (2015) resalta el deber de contratar los bienes y servicios conforme a los postulados constitucionales y legales, y, en especial, acorde con los principios que rigen el ejercicio de la Función Pública, teniendo en cuenta que con la misma se satisfacen intereses colectivos.

Luna (2014) ha definido el modelo de contratación estatal determinado con la Ley 80 de 1993 como “… la implementación de principios rectores que se aplican en todas las instancias del proceso contractual, es decir, la etapa precontractual, contractual y de liquidación del contrato” (p. 50), a través del cual se busca garantizar el cumplimiento de los fines del Estado, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y el respeto los derechos de los contratistas.

Es claro que dentro de los principios a aplicarse no solo se encuentran los estipulados expresamente por la Ley 80 de 1993, sino también aquellos que desarrolla la Constitución Política colombiana dentro de su texto supremo y las leyes que se desprenden de la misma que complementan el Estatuto General de Contratación Pública, encontrándonos entre otros, principios como el entregado por la Gestión Fiscal como lo es la “eficiencia”, estrechamente ligado con el Principio de Economía, a través del cual se busca encontrar los mejores costos con idóneas condiciones de calidad, cumpliendo así con los objetivos trazados (Palacios, 2016).

No obstante lo expuesto, y teniendo claro los lineamientos a seguir por parte de los funcionarios en el ejercicio de la contratación pública, también se ha expresado la inconformidad con la inestabilidad en las normas contractuales; es así como Luna (2014) reflexiona sobre el amplio desarrollo normativo que ha tenido esta temática, la que si bien ha sido encaminada a la búsqueda de la eficiencia del sistema, ha generado de igual forma incertidumbre en el cumplimiento de los fines y principios que se predican e inseguridad jurídica no solo para los operadores públicos, sino también para los interesados en participar y terceros veedores.

La inseguridad de la que se habla, la toma Gómez (2015) no solo desde la inestabilidad histórica de la normativa contractual y sus improvisaciones al momento de emitir sus directrices, sino también desde los vacíos presentados por el régimen legal que rige el Sistema de Contratación Pública colombiano, en cuya interpretación al momento de ejecutarlo, puede caerse en la emisión de actos ilegales que desemboca en un ambiente de desigualdad y competencia desleal para los que en él participan.

Caso específico ha sido el de la mínima cuantía, la cual ha estado sujeta a diversos cambios y regulaciones desde la búsqueda de su ingreso como modalidad de selección, pudiéndose establecer que ha sido la modalidad de selección con más modificaciones normativas desde la vigencia de la Ley 80 de 1993, siendo incluso retirada del ordenamiento jurídico y reincorporada en diferentes ocasiones dejando lapsos con vacíos normativos (Rengifo, 2015).

Metodología propuesta

El proyecto de investigación de donde surge el presente artículo, corresponde a una investigación jurídica que busca describir los elementos normativos con relación a la modalidad de contratación de mínima cuantía, y en donde se busca analizar las problemáticas surgidas para los responsables de la contratación pública en la aplicación de la misma desde la perspectiva del Principio de Economía consagrado por la Ley 80 de 1993 (Congreso de la República de Colombia, 1993), en las entidades
públicas del orden municipal de la ciudad de Manizales, cuyo presupuesto anual es inferior a 120.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, durante las vigencias 2017 y 2018. En virtud de lo expuesto, el método idóneo para llevar a cabo la investigación es mixto.

El sentido de la investigación es identificar, clasificar y analizar las problemáticas surgidas para los responsables de la contratación pública en la aplicación de la modalidad
de contratación de mínima cuantía, identificando así la eficacia normativa del Principio de Economía consagrado por la Ley 80 de 1993.

El método es de tipo mixto, el cual implica la “recolección y análisis de datos cuantitativos y cualitativos” (Hernández,
Fernández & Baptista, 2006, p. 546).

En correspondencia con el objetivo general y los objetivos específicos, el tipo de investigación es descriptivo, puesto que se busca describir las problemáticas surgidas para los responsables de la contratación pública en la aplicación de la mínima cuantía desde la perspectiva del Principio de Economía, identificándolos, clasificándolos y estableciendo la eficacia de la normatividad respectiva, llegando así a un análisis que permita detallar si esta modalidad permite alcanzar los fines consagrados en la Constitución Política colombiana.

De esta forma, la investigación se ha orientado en dos fases:

1. Primera fase:

Esta corresponde al tipo de investigación descriptiva, la cual desarrolla los objetivos específicos tendientes a describir desde las experiencias de los responsables de la contratación pública en las entidades públicas del orden municipal de la ciudad de Manizales, cuyo presupuesto anual es inferior a 120.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes y la normatividad respectiva, las problemáticas que para los mismos se han surtido y la determinación de la eficacia de las disposiciones regulatorias.

Hernández et al. (2006) manifiestan sobre las investigaciones descriptivas:

… Los estudios descriptivos buscan especificar las propiedades, las características y los perfiles de personas, grupos, comunidades, procesos, objetos o cualquier otro fenómeno que se someta a un análisis… En un estudio descriptivo se selecciona una serie de cuestiones y se mide o recolecta información sobre cada una de ellas, para así (valga la redundancia) describir lo que se investiga (p. 102).

2. Segunda fase:

Esta fase, en correspondencia con el objetivo general, pertenece a una investigación analítica. Al respecto, Hurtado (2010) define: “La investigación analítica tiene como resultado la emisión de un juicio, una interpretación o una crítica con respecto al evento de estudio. Este juicio se hace con base en un criterio de análisis”.

Dentro del presente artículo, resultado de la aplicación de la metodología mencionada, se hizo un ejercicio investigativo mediante la aplicación de entrevistas semiestructuradas con consentimiento informado por los entrevistados y el análisis empírico de los resultados; teniendo como muestra de estudio las entidades públicas municipales de la ciudad de Manizales, Caldas, cuyo presupuesto anual es inferior a 120.000 smlmv, identificándose las problemáticas para los responsables de la contratación pública en la aplicación de los procesos de contratación de mínima cuantía, desde la perspectiva del Principio de Economía, durante el 2017 y 2018.

De acuerdo con lo anterior, se aplicó la entrevista
semiestructurada diseñada a los responsables de la contratación pública dentro de las ocho entidades que se
señalan a continuación, cuyo presupuesto anual es inferior a 120.000 smlmv, es decir, $ 88.526.040.000 para la vigencia del 2017 y $ 93.749.040.000 para la vigencia del 2018 (véase tabla 2).

La información recolectada se tabuló mediante el análisis de las respuestas otorgadas por los responsables de la contratación pública entrevistados, y a través de los aspectos comunes encontrados dentro de las preguntas abiertas y de las respuestas de las preguntas cerradas con opción predeterminada.

Resultados obtenidos de la aplicación de las entrevistas

Una vez aplicadas, tabuladas y analizadas las entrevistas, se encuentra en primera instancia que la información adquirida, en lo que se tiene conocimiento, fue emitida por profesionales del derecho que cuentan en su mayoría con una experiencia específica mayor a dos años dentro de la entidad, uno de ellos mayor al año y medio, y en donde el tiempo de vinculación de solo uno de los entrevistados es inferior a un año (véase figura 1).

Lo anterior indica que la información proviene de conocimiento cierto, verídico y confiable.

 

Figura 1. Tiempo de vinculación. Fuente: de autoría propia.

Se pudo denotar que la percepción general de los entrevistados es que la contratación de mínima cuantía es ágil y por medio de ella es posible suplir las necesidades surgidas dentro de cada una de las entidades; pero se anota que en tres de los casos, a pesar de dicha agilidad, no es una modalidad conveniente por las problemáticas que se presentan para la entidad.

Así pues, de acuerdo con el valor determinado dentro de la metodología para medir el nivel de satisfacción con la modalidad de contratación de mínima cuantía para suplir las necesidades surgidas, se tiene que seis de los entrevistados se encontraron “satisfechos”, uno se encuentra “muy satisfecho”, y otro, “totalmente satisfecho”.

Lo anterior indica que seis de los responsables de la contratación de las entidades objeto de estudio, determinan que la mínima cuantía es una modalidad que permite el cumplimiento de los fines del Estado pero no de manera plena, por lo que es necesario mejorar su estructuración normativa con el fin de convertirla en una modalidad más efectiva.

Ahora bien, el instrumento aplicado permitió establecer cuáles son las problemáticas que afectan el Principio de Economía encontrados por los funcionarios entrevistados, los cuales se medirán de acuerdo con el número de oferentes que determinaron la problemática (véase tabla 3).

Tabla 3. Principales problemáticas

Principales problemas	Número de oferentes que establecen la problemática
Baja calidad	4
Propuesta artificiosa	2
Escasez de proveedores	1
Dificultad en la realización del estudio de mercado	1
Insuficiencia del término de la póliza de garantía	1
No tiene problema	1

Fuente: tabla de autoría propia.

Para mayor ilustración de los resultados, obsérvese la figura 2.

 

Figura 2. Principales problemáticas.

Conforme a la figura 2, la problemática más común dentro de las entidades públicas del orden municipal, cuyo presupuesto es inferior a 120.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes en la aplicación de la modalidad de contratación de mínima cuantía, es la baja calidad de lo que se contrata, lo que atenta directamente el Principio de Economía que predica la Ley 80 de 1993 y que se desprende, incluso, desde la misma Constitución Política.

Aducen los entrevistados que hacen alusión a la problemática de la baja calidad en la mínima cuantía, que al no poder exigirse marcas reconocidas para la ejecución de los diferentes contratos que se tramitan por esta modalidad, implica necesariamente que deben acogerse a la calidad
que el oferente esté dispuesto a entregar de acuerdo con el precio ofrecido. Recordemos que en la mínima cuantía el único factor de evaluación es el precio y solo se evalúa la propuesta económica más baja, es allí donde aparecen los precios artificialmente bajos que impactan de manera directa la calidad de la que se habla.

Concuerdan que la modalidad de contratación de mínima cuantía relacionada de forma directa al contrato de suministro de bienes de características técnicas uniformes, ha conllevado que la entidad para la cual laboran deba asumir un mayor costo por la poca durabilidad de los bienes adquiridos o su mala calidad, teniendo que contratar nuevamente y en un tiempo más próximo los mismos bienes.

Ahora bien, el resultado de las entrevistas con relación a la baja calidad se encuentra muy enfocada al suministro de bienes de características técnicas uniformes, como se mencionaba con anterioridad, pero queda una gran incógnita que deberá ser analizada desde otras perspectivas de acuerdo con la metodología planteada, ¿qué sucede con los demás tipos de contratos? Los primeros incisos de los numerales 5 y 6 de la Ley 1150 de 2007 (Congreso de la República de Colombia) y el inciso primero del artículo 2.2.1.2.1.5.2 del Decreto 1082 de 2015 (Departamento Nacional de Planeación) establecen que por la mínima cuantía se tramita la contratación cuyo valor no exceda el 10% de la menor cuantía de la entidad estatal, independientemente de su objeto; es decir, si en el suministro de bienes se encuentran problemas por baja calidad de los bienes entregados, podría pensarse que igual situación sucede en los contratos de obra, prestación de servicios, consultorías y demás.

Con relación a las demás problemáticas, se evidencia que son casos muy particulares según la naturaleza de la entidad y el objeto que desarrollan.

Como ya se expresó, los entrevistados han manifestado que con relación a las demás modalidades de contratación, la mínima cuantía es ágil; sin embargo, en comparación con las cuantías contratadas como las que requieren las entidades que son objeto de investigación, se ha encontrado
pertinente revisar el tiempo de dedicación para el
desarrollo de las actividades que comprenden la etapa precontractual de la misma, obteniendo mediante la aplicación del instrumento los siguientes resultados (véase tabla 4).

Total horas de dedicación por proceso de mínima cuantía: 71,9 horas.

Según la tabla 4 y la metodología planteada, las actividades: consulta de mercado, elaboración estudios previos y aprobación de documentos, legalización e inicio, requieren de una muy alta dedicación, pues son procedimientos lentos e ineficientes para un tipo de modalidad diseñada para brindar una máxima agilidad a las entidades dentro de sus pequeñas contrataciones; por lo que, desde este punto de vista y proporción, se ve comprometido el principio de eficiencia que se encuentra contenido dentro del Principio de Economía consagrado por la Ley 80 de 1993.

Por otro lado, la elaboración de la invitación pública, la recepción de propuestas y apertura de sobres y la evaluación, requieren de alta dedicación y aunque si bien es un tiempo menor a las actividades mencionadas anteriormente, siguen siendo procedimientos lentos y poco eficientes.

Se encuentra finalmente que la respuesta a las observaciones a la invitación y la elaboración de la comunicación de aceptación, de las cuales se establece una mediana dedicación, se ve una mayor agilidad pero no la suficiente en la escala de medición metodológica.

Como último punto se pudo determinar la posición de los responsables de la contratación pública entrevistados, frente la plataforma SECOP II, evidenciando:

1. De las ocho entrevistas realizadas, se constató que durante el periodo analizado 2017-2018 solo una de las entidades se encuentra haciendo uso del SECOP II.

Tabla 5. Uso SECOP II

		Sin uso	Con uso
Inscritos	6	5	1
No se tiene conocimiento de su inscripción	2	2	0

 

2. Los responsables que aún no hacen uso de la plataforma SECOP II bajo los resultados de su experiencia en el uso de SECOP I, evidencian dificultades en cuanto al interés de los posibles oferentes, ya que la plataforma es transaccional y 100% virtual, por lo que puede
generar traumatismos en especial para las mipymes locales de municipios diferentes a las grandes capitales. Se
establece, además, que aún hay mucha desinformación y falta de claridad en el uso del SECOP II.

Así entonces, y de acuerdo con todo lo ya expuesto por los interesados, en cuanto a la pregunta: ¿cree usted que el procedimiento de mínima cuantía debe ser eliminado, ajustado, o considera que su estructuración es idónea para suplir las necesidades surgidas en entidades cuyo presupuesto es inferior a 120.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes?, los resultados arrojados fueron: debe eliminarse: 0; debe conservarse: 3; debe ajustarse: 5 (véase figura 3).

 

Figura 3. Consideraciones sobre la modalidad. Fuente: de autoría propia.

Es importante plasmar dentro de los resultados las siguientes propuestas determinadas por los entrevistados:

- La contratación de mínima cuantía debe reformularse conforme a las necesidades reales que tienen todas las entidades, y en particular las pequeñas entidades.

- Debe establecerse o permitirse la determinación de otros criterios de evaluación dentro de la contratación de mínima cuantía, que permitan mejorar la calidad en el desarrollo de la contratación.

- La “tienda virtual del Estado colombiano” en las grandes superficies es una buena forma de cómo debería ser ajustada la contratación de mínima cuantía, porque con ella se solventa la falta de oferentes y la calidad de los productos, pudiendo adquirir a menor costo productos, pero ahora sí de excelente calidad.

Cabe anotar que esta propuesta no puede dejar de lado la inclusión en la contratación de las mipymes territoriales, las cuales se benefician en su mayoría de la modalidad de mínima cuantía.

- Se puedan otorgar características técnicas más precisas, permitiendo marcas en donde se garantice la pluralidad de oferentes.

Conclusiones

1. La Ley 80 de 1993 no cumplió plenamente con los objetivos con los que fue creada, contemplando un proceso rígido y poco adaptable a las diferentes necesidades que se surtían dentro de las entidades públicas; razón por la cual, el legislador vio la necesidad de modernizar el sistema buscando volverlo más eficiente y estableciendo algunos cambios, con el fin de garantizar transparencia dentro de la selección de los contratistas. En virtud de lo expuesto, se expidió la Ley 1150 de 2007 (Congreso de la República de Colombia), la cual desarrolló el sistema electrónico de contratación e incluyó, además, las siguientes modalidades de selección: selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa. Posteriormente, mediante las Leyes 1450 de 2011 (Congreso de la República de Colombia) y 1474 de 2011 (Congreso de la República de Colombia), se introdujo legítimamente la modalidad de contratación de mínima cuantía, la cual ha sido reglamentada por los Decretos 734 de 2012, 1510 de 2013 y actualmente por el Decreto 1082 de 2015.

2. Con las diferentes modalidades de selección determinadas dentro de la Ley 1150 de 2017 (Congreso de la República de Colombia) y conforme a lo estipulado por la Ley 80 de 1993 en su artículo 3º, los servidores públicos deben tener claro que con la contratación realizada dentro de las diferentes entidades, debe buscarse “el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines” (Congreso de la República de Colombia).

De conformidad con lo anterior, las entidades cuyo presupuesto es inferior a 120.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes en el desarrollo de su contratación por mínima cuantía al ser la modalidad que prima dentro de las mismas, deben llevar a cabo sus actuaciones sin incurrir en costos adicionales ni sacrificar la calidad de lo contratado, respondiendo por sus acciones u omisiones.

3. En la responsabilidad que recae sobre los funcionarios en el manejo de los recursos públicos, se encuentra inmersa la diligencia en sus actuaciones y en el cumplimiento de los postulados constitucionales; es por ello por lo que no basta con que se cumpla al pie de la letra los textos normativos, sino que se debe ir más allá, buscando no solo los fines estatales, sino también que dichos objetivos se alcancen con el menor gasto de recursos.

No obstante lo anterior, al momento de aplicar las entrevistas a los responsables de la contratación pública dentro de los entes objeto de estudio, se ha podido evidenciar que a pesar de que los funcionarios cumplan con sus responsabilidades conforme a lo establecido por la Constitución y la ley, es la misma normatividad la que contiene lineamientos que generan problemas para las entidades con pequeños presupuestos.

4. Las diferentes expediciones reglamentarias emitidas a partir de la expedición de la Ley 80 de 1993, han generado incertidumbre e inseguridad jurídica, pudiéndose considerar como una de las causales de los altos niveles de corrupción. Actualmente, la Agencia Nacional de Contratación Pública “Colombia Compra Eficiente”, ha emitido directrices que acceden clarificar procedimientos en contratación pública, pudiendo seguir una misma directriz en algunos asuntos en donde la norma no es precisa; no obstante, aún hay procedimientos como el de la modalidad de la mínima cuantía que requiere una regulación más específica de acuerdo con el tipo de entidad.

5. La percepción de los entrevistados y como se mencionó dentro de los resultados, es que la mínima cuantía es una modalidad de contratación ágil si se compara con las
demás modalidades de contratación, y si bien con ella pueden suplirse las necesidades de las entidades cuyo presupuesto es inferior a 120.000 smlmv, las mismas también se encuentran frente a problemáticas que afectan el Principio de Economía, tales como baja calidad, propuestas artificialmente bajas, falta de interés en los proveedores y, por ende, escasez de los mismos, dificultad en la elaboración del estudio de mercado e insuficiencia en la póliza de garantía, siendo la primera en mención la de mayor presencia y, por tanto, de mayor afectación en los entes públicos de bajos presupuestos.

La problemática de la baja calidad se presenta inicialmente al no poder exigirse marcas reconocidas para la ejecución de los diferentes contratos que se tramitan; por lo que, como se mencionaba, implica necesariamente que deben acogerse a la calidad que el oferente esté dispuesto a entregar de acuerdo con el precio ofrecido, lo que se dificulta aún más al tener una directriz normativa que indica que el único factor de evaluación es el precio.

6. Con los resultados obtenidos de los responsables entrevistados, la baja calidad se vincula directamente al suministro de bienes, pero teniendo en cuenta que la mínima cuantía procede independientemente del objeto; se ha planteado que igual situación proceda para los contratos de obra, prestación de servicios, consultorías y demás.

7. Con el uso de SECOP II no se tienen mayores expectativas para mejorar la situación de los entrevistados, ya que la falta de conocimiento en el uso de la plataforma por las entidades estatales, así como el poco conocimiento de los comerciantes, no vislumbran un panorama positivo para corregir las problemáticas.

8. De acuerdo con los municipios determinados por el DANE, Colombia posee 1.119 municipios (Departamento Administrativo Nacional de Estadística, 2005), dentro de los cuales, muchos de ellos junto con sus entidades descentralizadas, cuentan con bajos presupuestos; razón por la cual, las problemáticas que se identificaron dentro de la muestra escogida, pueden ser de un alcance mayor y presentarse dentro de otras entidades que posean las mismas características, en todo el país.

9. La estructura de la mínima cuantía debería ser replanteada, incluyendo otros factores de evaluación dentro de la misma, o estableciendo una normatividad que contemple las características de cada entidad, su ubicación geográfica, presupuesto, entre otros.

10. Si bien el presente artículo surge de los resultados de una muestra de entidades municipales cuyo presupuesto
es inferior a 120.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, es necesario realizar un estudio más amplio, con el fin de definir el impacto de las problemáticas que se presentan en todo el territorio nacional.

Reconocimientos

Artículo producto del proyecto de investigación denominado “Análisis de las problemáticas surgidas en la aplicación de la modalidad de contratación de mínima cuantía desde la
perspectiva del Principio de Economía consagrado por la Ley 80 de 1993”, con el cual se optó por el título de
Magíster en Derecho de la Universidad de Manizales, bajo la dirección de la doctora Nathalia Hernández Gómez.

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