INTRODUCCIÓN

A lo largo de los siglos poco a poco se consolidó la idea de reconocimiento de la existencia de derechos directamente relacionados con la existencia de los seres humanos, lo que después adquirió similar comprensión a la dedicada a los derechos garantizados por normas fundamentales. No obstante, por mucho tiempo, la protección de estos derechos fue concebida solamente dentro de los límites de cada Estado soberano. Sin embargo, cuando las relaciones internacionales se intensificaron y los Estados rompieron las barreras jurídicas que los prendían al clásico concepto de soberanía, fue posible coexistir un sistema de protección de los derechos fundamentales con el sistema de protección internacional de los derechos del hombre.
Contemporáneamente es absolutamente inimaginable no considerar la importancia de los derechos humanos, e innegable la evaluación de su relevancia tanto para la comunidad internacional como también para la República Federativa de Brasil. No es necesario recordar que  los derechos humanos son indudablemente el pilar de la sociedad. Antes de la protección de la figura propia del Estado, debe haber primacía en la protección de los hombres y mujeres que constituyen la sociedad, luego sin estos individuos ni siquiera existiría el Estado.
En Brasil, la Constitución Federal de 1988 fue un marco jurídico de la transición democrática y de la institucionalización de los derechos humanos. En sus dispositivos hay referencia inmediata a la dignidad humana en el artículo 1° como uno de los principios fundamentales de un Estado Democrático de Derecho. Asimismo hay la determinación de que el principio de la prevalencia de los derechos humanos debe ser considerado como precepto fundamental al regir el Estado en sus relaciones internacionales (art. 4º, II).
Sin embargo, tanto la evolución del pensamiento jurídico brasileño como el desarrollo de la sistematización y los avances en los institutos que aseguran las garantías a su efectividad son relativamente nuevos en el escenario social y normativo. A pesar del artículo 7º de los Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (actos de las disposiciones constitucionales transitorias) de la Constitución Federal, estipular que el país propugnaría por la creación de un tribunal internacional de derechos humanos, no había reconocido hasta 1998 la competencia del tribunal regional interamericano que había ayudado a idealizar, por la ocasión de su participación en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos de 1969.
Respecto al continente americano, la proclamación de la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA), en 1948, dio origen a los primeros documentos que integrarían el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, a ejemplo de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. En 1959 fue creada la Comisión Interamericana de Derechos Humanos cuyas competencias antes insuficientes, fueron cambiadas para mejor trabajar por la garantía de los derechos humanos por la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica, 1969).
Su papel actual la define como órgano esencial para la protección de los Derechos Humanos, con miras a su objetivo, que consiste en la promoción de la observancia y el resguardo de estos derechos. El Pacto de San José aún fue responsable por la creación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el otro órgano que completa el Sistema Interamericano. La Corte es un organismo judicial autónomo encargado de la aplicación e interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Con función consultiva y atribuciones jurisdiccionales, sus decisiones son capaces de atribuir reparaciones a las víctimas y también de exigir acciones por parte de los Estados que reconocen su competencia jurisdiccional.
Desde los primeros casos sometidos ante el tribunal por la Comisión en 1986, la Corte ha dictado varias sentencias de fondo, donde se verificó que los Estados no cumplían con sus obligaciones adquiridas a través de la firma, ratificación, adhesión y observación de los compromisos contenidos en  los documentos integrantes del Sistema Interamericano. Igualmente, las controversias sometidas al conocimiento de la Corte, sólo pueden referirse a la interpretación  y aplicación de las disposiciones de la Convención Americana que además, ha sido adicionada con dos Protocolos.
En consecuencia del comportamiento errático de los Estados, los fallos en su mayor parte han sido condenatorios. La Corte también se ha pronunciado respecto a excepciones preliminares. Además, el Tribunal dicta providencias cautelares en situaciones de urgencia para evitar perjuicios irreparables a las personas, tanto en los asuntos que conoce, como de aquellos que se encuentran todavía en tramitación ante la Comisión.
Así, la función jurisdiccional o contenciosa de la Corte que es la que ha establecido principios y reglas sobre las reparaciones por responsabilidad internacional de los Estados que figuran como demandados y cuya responsabilidad es determinada, tiene carácter potestativo para los Estados parte, de acuerdo  con el art. 62 de la Convención.  Actualmente, con los cambios de los procedimientos para llevar un caso ante la Corte, previstos en su nuevo reglamento que rigen desde el inicio de 2010, las formas de actuación son más ágiles.
Con estas mudanzas, aumentó la participación de las víctimas y se concretizaron medidas que visan equilibrio procesal hace mucho tiempo reivindicadas por expertos. El antiguo reglamento establecía que, en caso de que el Estado no cumpliera con las recomendaciones de la Comisión, contenidas en el informe del artículo 50 de la Convención Americana, ésta debería preparar una demanda que sería llevada ante la Corte, lo que consumía mucho tiempo y esfuerzo. Ahora, el artículo 74 señala que, para que el asunto sea remitido ante este órgano, la Comisión solamente deberá enviar el informe que había adoptado conforme al artículo 50 de la Convención Americana, acompañado de una nota de envío en el que se señale los motivos que la llevaron a presentar el asunto ante la Corte.
A pesar de todas las conquistas advenidas del Sistema Interamericano de Protección a los Derechos Humanos, la participación brasileña en relación a la promoción de su eficacia aún es muy tímida. Una de las explicaciones para esto es que varios años pasaron para que Brasil participara integralmente del Sistema. Como miembro originario de la OEA, y parte del Pacto de San José desde 1992, solamente el 10 de diciembre de 1998 el país reconoció la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. A partir de esta fecha pasó a integrar el rol de los países que se someten a la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, pero aún no hay en el ordenamiento jurídico brasileño una ley que determine cómo se procesará la ejecución de las decisiones de la Corte Interamericana en el país.
Sin embargo, la normativa interamericana tampoco prevé cómo las decisiones deben ser ejecutadas. Careciendo las sentencias de los tribunales internacionales de derechos humanos y, en particular, las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de ejecutividad, la ejecución de las sentencias es competencia de los Estados. Este es un problema que se refleja directamente en Brasil, donde no hay aún legislación interna específica para que las sentencias puedan ser ejecutadas.
Diferentemente del sistema europeo de protección de los derechos humanos, en el que existe una instancia supervisora del cumplimiento de las resoluciones del respectivo tribunal, no hay un órgano con las mismas funciones en el sistema interamericano. El llamado Comité de Ministros vigila su ejecución, pero no ejecuta la sentencia. En efecto, el Convenio Europeo de Derechos Humanos le atribuye al Comité de Ministros un poder genérico referido a la ejecución de sentencias de la Corte Europea, pero se trata de meras funciones de control que en ningún caso le autorizan a sustituir al Estado en la ejecución propiamente dicha.
En el sistema interamericano, aunque no hay una instancia equivalente, sólo estipulándose la obligación de la Corte Interamericana de someter a la consideración de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, en cada período de sesiones, un informe sobre su labor en el año anterior, debiendo señalar en dicho informe de manera especial y con las recomendaciones pertinentes, los casos en que un Estado no haya dado cumplimiento a sus fallos.
La Asamblea General, si bien tiene la obligación de conocer el informe y las recomendaciones de la Corte, no necesariamente se encuentra obligada a pronunciarse conforme a éstas, pronunciamientos que de conformidad con las normas de la Carta de la Organización de Estados Americanos no son vinculantes.
Por lo tanto, el problema a ser solucionado a lo largo de este trabajo es de suma relevancia, porque la Corte Interamericana no posee cualquier mecanismo eficiente para ejecución de sus decisiones, dejando a cargo de los Estados proporcionar, por los medios que entienda más adecuados, el efectivo cumplimiento de las decisiones. La cuestión a ser analizada es: ¿Cómo implementar los comandos de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos si el Estado brasileño no cumple voluntariamente la obligación?

1. CASO DAMIÃO XIMENES LOPES Y LA CONDENA DE BRASIL ANTE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

La primera condena del Estado brasileño por la Corte Interamericana fue en 2006, en el caso Damião Ximenes Lopes, lo que ofreció la oportunidad de investigación de los mecanismos posibles de cumplimiento de las decisiones de la Corte en Brasil. La Corte Interamericana ha construido sólida jurisprudencia en el sentido de distinguirse reparaciones de las indemnizaciones. En este sentido, la primera constituye en género de la cual la segunda es especie. El concepto de reparación integral contempla los siguientes elementos: a) garantía de no repetición (el Estado debe asegurar que los actos lesivos no se repetirán); b) obligación de investigar los hechos y sancionar los responsables (se trata de medida que exige el debido proceso legal y el tiempo razonable para su desenlace); c) reparación material de naturaleza pecuniaria y simbólica (Loianno, 2007, pp. 389-413).
Es sabido que la naturaleza de los derechos protegidos y reconocidos por una sentencia de la Corte ya es motivo bastante para que el Estado brasileño recoja a mecanismos que aseguren la efectividad de la tutela jurisdiccional deferida y no interponga obstáculos que puedan significar la negación de la propia justicia.
Sin embargo, Brasil no se posicionó legalmente sobre la forma de cumplimiento de las decisiones de la Corte, a pesar de ya haber sido condenado otras veces. A pesar de la falta de legislación específica, el Estado Brasileño no se hurtó al cumplimiento de las sentencias condenatorias. En el caso de Damião Ximenes Lopes, algunas medidas de no repetición fueron adoptadas, con destaque para la aprobación de la Ley No. 10.216/2001, la ley de la reforma psiquiátrica. No obstante, la Corte reiteró la necesidad del Estado brasileño continuamente desarrollar un programa de formación y capacitación de médicos psiquiatras, psicólogos, enfermeros, auxiliares de enfermería y de todos los vinculados con la prestación del servicio público de salud mental.
Todavía en el caso del Señor Damião, la indemnización pecuniaria fue pagada a través de la edición de un documento ejecutivo (Decreto No. 6.185/2007) que autorizó la Secretaría Especial de Direitos Humanos de la Presidencia de la República a darle cumplimiento, considerando que este órgano tenía bajo su autoridad la administración de un fondo presupuestario para pago de indemnización a las víctimas de violaciones de las obligaciones contraídas por la Unión por medio de adhesión a tratados internacionales de protección de derechos humanos.
De esta forma, fue dado cumplimiento a la sentencia internacional proferida por la Corte Interamericana, sin que hubiera mucho cuestionamiento jurídico acerca del procedimiento adoptado por el gobierno brasileño delante del vacuo legislativo. Las pocas discusiones sobre la temática sugirieron que, como el artículo 68.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos prevé que la indemnización fijada en las sentencias de la Corte podrá ser ejecutada en el país respectivo a través del proceso interno, esto podría ocurrir por medio de las reglas ya existentes para ejecución de las sentencias contra la Fazenda Pública (hacienda o erario público).
Por lo tanto, podrían ser aplicados los procedimientos previstos en el artículo 100 de la Constitución Federal, que dispone sobre el pago por precatórios por el Estado cuando éste es condenado judicialmente, que serán explicados en tópico posterior. Conviene observar que las sentencias de la Corte son sentencias de tribunales internacionales lo que no se confunde con la lla mada sentencia extranjera, que será mejor estudiada en otro tópico. No obstante, la sentencia extranjera es considerada la proferida por autoridad judiciaria de otro país que, para tener fuerza ejecutoria en Brasil, debe pasar por la homologación del Superior Tribunal de Justiça (Superior Tribunal de Justicia), conforme dispositivo previsto en el artículo 105, I, i, de la Constitución Federal.
Infelizmente, la falta de disciplina jurídica específica para la ejecución de las sentencias de la Corte Interamericana en Brasil significa que las discusiones muchas veces pueden servir no para elucidar la forma de implementación de las decisiones pero como manera de retardar el cumplimento de sus mandamientos.

2. LOS PROCEDIMIENTOS EN EL BRASIL PARA EJECUCIÓN DE LAS DECISIONES PECUNIARIAS CONTRA EL ESTADO

Cómo fue descrito arriba, en los procesos ante la Corte Interamericana los demandados son siempre los Estados Soberanos entre los países americanos que aceptaron la jurisdicción del tribunal. En el caso brasileño, cuando existe una deuda de los particulares en relación al Estado, la ejecución de los títulos se opera contra la Hacienda Pública. En Brasil, la ejecución contra la Hacienda Pública no sigue los moldes de las ejecuciones comunes, pues los bienes pertenecientes a la Unión, Estados y Municipios son legalmente inembargables, lo que implica en la imposibilidad de ejecución contra la Hacienda Pública mediante empeña y expropiación. El Código de Proceso Civil (CPC) brasileño prevé procedimiento especial para ejecución de quantia certa (suma correcta) contra la Hacienda Pública (. Así, para la satisfacción de la obligación, después de la sentencia ejecutiva, el Poder Judicial, a través del presidente del tribunal competente, expide el requisito de pago (llamado precatório) contra la Hacienda Pública ejecutada (CPC, art. 730, inc. I). Según la Constitución de la República, la suma necesaria al pago de los débitos constantes de los precatórios debe obligatoriamente ser incluida en el presupuesto del Poder Judicial hasta el día 1 de junio del año anterior (CF, art. 100, §1°). El pago por precatório sigue un orden de presentación, o sea, el acreedor no tendrá su crédito finiquitado inmediatamente.
El sistema de los precatórios surgió con la Constitución brasileña de 1934 con el objetivo de moralizar los pagos hechos sin criterio por el Estado. El sistema utilizado hasta entonces, de sumisión aleatoria al Congreso Nacional de las sentencias judiciales condenatorias contra el Estado, estimulaba una abogacía administrativa que favorecía el pago de ciertos créditos en detrimento de otros. En la Constitución de 1988, el precatório está previsto como sistema especial de pago por la Hacienda Pública, hasta hoy asociado con la idea de moralidad de la Administración porque enfatizaría la igualdad entre los acreedores y el principio de la impersonalidad. Por lo tanto, ese modelo de realización de pagos impediría el favorecimiento de algunos por razones políticas o personales.
La excepción es tipificada en el caput del art. 100 de la Constitución Federal, que estipula que el pago del precatório no se sujeta al orden de presentación cuando decurrentes de créditos de naturaleza alimenticia. Su definición se encuentra en el §1º-A del artículo 100, que determina la naturaleza alimenticia como la que comprende créditos decurrentes de salarios, proventos, pensiones y sus complementaciones, beneficios de la seguridad social e indemnización por muerte o invalidez, desde que fundadas en la responsabilidad civil, en virtud de sentencia transitada en juzgado.
Además del precatório hay otra forma de pago aplicable a las obligaciones definidas en ley como de pequeño valor, que la hacienda federal, provincial, distrital o municipal debe realizar en virtud de sentencia judicial ejecutiva transitada en juzgado, llamado Requisição de Pequeno Valor (RPV). En el ámbito federal, obligaciones de pequeño valor son aquellas hasta 60 salarios mínimos, conforme definido en la Ley 10.259, de 12 de Julio de 2001, en su art. 3°, caput.
En la federación brasileña, donde los entes de la federación son la Unión, Estados, Municipios y Distrito Federal, hay la posibilidad de que cada ente fije valores distinguidos para definir lo que consideran pequeño valor conforme su capacidad de pago (§5° del art. 100 de la Constitución Federal). Si el valor de la ejecución sobrepasar el establecido como pequeño valor se pagará lo que es debido por medio del precatório, pero es una facultad del acreedor renunciar al crédito del valor que sea excedente a lo que es considerado pequeño valor para que reciba por RPV, un sistema mucho más rápido y ágil que el precatório (Stábile, 2009).

3. LA REFORMA DEL CÓDIGO DE PROCESO CIVIL BRASILEÑO Y LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS CONTRA LA HACIENDA PÚBLICA

En Brasil, a pesar del sistema dual haber sido prácticamente abolido por una recién reforma al Código de Proceso Civil, contra la Hacienda Publica este permanece. En regla, se sustituyó la acción de ejecución de sentencia por una fase de cumplimiento de sentencia, que se realiza dentro de la propia relación procesal ya existente, una mera consecuencia de la sentencia de cognición. Sin embargo, como anteriormente explicitado, en los procedimientos contra la Hacienda Pública se mantuvo el sistema dual porque la ejecución es realizada en procedimiento propio, o sea, para alcanzarse concretamente el derecho material pleiteado en el procedimiento cognitivo es necesario proponer un nuevo procedimiento, la acción de ejecución de sentencia. De esta manera, dos procesos ocurren: primero un proceso de fondo y después uno de ejecución (Theodoro, 2008, p. 409).
El gran problema es que el actual procedimiento ejecutivo tendrá nueva petición inicial, nueva cita, y aún dará al Estado, a través de la Hacienda Pública, la facultad de oponer "embargos à execução" (recurso que significa una autorización legal para la defensa de un supuesto derecho en el proceso de ejecución). Además de la morosidad generada por el nuevo procedimiento, la figura de los embargos a la ejecución es inimaginable cuando se trata de sentencia de Corte Internacional de la cual Brasil es signatario.
Diferente de lo que ocurre en la impugnación, el ejecutado independientemente de empeña, depósito o caución podrá oponerse a la ejecución por medio de embargos (art 736 caput, CPC). Este sistema no atiende para nada a los objetivos pleiteados por las víctimas de ofensas a los derechos humanos que pleitearon demandas ante la Corte Interamericana.
Obviamente la adopción de estos procedimientos no resultará en la efectividad de las sentencias proferidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos o cualquier otra Corte Internacional. En el caso de la adopción, por Brasil, del procedimiento judicial para la satisfacción de las decisiones proferidas por la Corte Interamericana, los embargos a la ejecución opuestos al título ejecutivo judicial deben ser entendidos como de carácter meramente dilatorio. Esto porque es requisito fundamental para presentación de peticiones al Sistema Interamericano el agotamiento de los recursos internos de los países en los cuales los derechos humanos no fueron respetados.
De este modo, cabría al juez de la ejecución rechazar de manera provisional los embargos à execução cuando estos sean manifiestamente dilatorio (CPC, art 739, III), y fijar multa al embargante no superior al 20% (veinte por ciento) del valor en ejecución (CPC, art 740, Párrafo Único). Actualmente, se diseña en el Congreso Nacional brasileño un nuevo Código de Proceso Civil sin aún fecha para entrar en vigor. Es posible, pero poco probable, que se aprueben cambios pertinentes a la ejecución de sentencias contra el erario público.

4. LA INVIABILIDAD DEL SISTEMA DEL PRECATÓRIO ANTE LAS EJECUCIONES DE DECISIONES PECUNIARIAS DE LA CORTE INTERAMERICANA

Infelizmente, lo que normalmente ocurre cuando una persona natural o jurídica litiga contra un ente público brasileño para reivindicar indemnización u otra cualquier obligación pecuniaria es un retraso de muchos años, quizá décadas. Asimismo, cuando finalmente hay el pago, lo debido puede ser parcelado en varias prestaciones mensuales. Entonces, los acreedores pueden vivir sus vidas enteras sin recibir del Estado el valor de los créditos o los reciben en partes, transmitiéndolos a hijos y nietos. Por eso, la preocupación es que el sistema de precatório no ofrece nada de efectivo. A pesar del reconocimiento del derecho por medio de la expedición de un título público, tal reconocimiento no habría ninguna efectividad si postergado el pago correspondiente y parcelado en varias veces.
El sistema de precatórios sin duda afecta la celeridad del proceso y puede atrasar en demasía la reparación pecuniaria correspondiente a indemnización generada por violación de derechos humanos (Carvalho, 2008, pp. 461-468). La equiparación de la indemnización a los créditos de naturaleza alimenticia aceleraría el cumplimiento de la obligación y la satisfacción del sujeto lesionado, en el caso de una posible ejecución forzada. Ciertamente, esta equiparación amenizaría un problema práctico, sin embargo, no alejaría el problema: la obligación del Estado de  cumplir las determinaciones de la Corte Interamericana. En efecto, recurrir a la ejecución forzada, con miras al modelo de ejecución adoptado en los procedimientos contra la Hacienda Pública brasileña, para satisfacción del crédito de la víctima es una afrenta a los Derechos Humanos.
Por otra parte, el Estado, al practicar un acto u omisión lesiva al ciudadano debe responsabilizarse por el daño causado. La adopción del precatório como forma de reparación ya se considera absurda porque es trazo característico del Estado Democrático de Derecho la prestación jurisdiccional eficaz y célere. Así, se constituye en derecho del ciudadano y deber del Estado una respuesta concreta y efectiva al daño causado.
El precatório aplicable a sentencias de la Corte Interamericana no resultaría en esta respuesta y aún representaría otra violación brasileña a la normativa internacional. Al ratificar el Pacto de San José, Brasil asumió el deber de adecuar su ordenamiento jurídico a la normativa internacional (artículo 2º) y también a eso se suma la imposibilidad de invocar cuestiones de orden interna para no cumplir lo que propugnan tratados internacionales, como referido en el art. 27 de la Convención de Viena sobre Derecho de Tratados.
Sin embargo, hasta el momento no hubo un posicionamiento del Congreso Nacional brasileño sobre la forma de ejecución de esas decisiones a nivel interno, generando incertidumbres e inseguridades jurídicas. Sería, por lo tanto, razonable establecer un fondo, de forma a garantizar las indemnizaciones. Un fondo semejante –fue instituido por la Ley 11.079 de 2004 (llamada Ley de las PPP  –parcerias público-privadas– o ley de las asociaciones público-privada).
El fondo podría ser administrado por la Comisión de Tutela de los Derechos Humanos, instituida por el Decreto No. 4433 de 18 de octubre de 2002, cuyas calificaciones, según el artículo 2° del referido decreto, son:
I. Acompañar la negociación entre los entes federados envueltos y los peticionarios de soluciones amistosas para casos en examen por los órganos del sistema interamericano de promoción y protección de los derechos humanos. II. Promover, fiscalizar y adoptar todas las medidas necesarias al fiel cumplimiento de la Convención Interamericana de Derechos Humanos. III. Acompañar la defensa de la República Federativa de Brasil en los casos de violación de derechos humanos sometidos a la apreciación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. IV. Gestionar las dotaciones presupuestarias alocadas anualmente por el Tesoro Nacional con vistas a la implementación de este Decreto. V. Realizar la interlocución con órganos de los entes federados y, por intermedio del Ministerio de las Relaciones Exteriores, con los órganos del sistema interamericano de promoción y protección de los derechos humanos, sobre aspectos relacionados a la aplicación del Decreto.

5. EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS DE LA CORTE INTERAMERICANA RESPECTO LAS TUTELAS ESPECÍFICAS

En sentencias brasileñas en las cuales hay comandos extra pecuniarios, en relación a las obligaciones de hacer y no hacer, el Código de Proceso Civil Brasileño dispone en su art 461, §4°, que el juez podrá imponer multa diaria al reo, en el caso específico, a la Administración Pública, fijándole plazo razonable para cumplimiento del precepto. Sin embargo, la fijación de la pena de multa no es suficiente para resolver la omisión de cumplimiento de lo que ordena las sentencias de la Corte Interamericana que, por su parte, generan consecuencias complejas.
La inobservancia de la decisión de la Corte Interamericana, en una obligación que debería ser cumplida voluntariamente, encarecerá aún más la Administración Pública. De esta forma, el incumplimiento de la obligación derivada del título judicial responsabilizaría personalmente el administrador, visto que, en el Estado Democrático de Derecho, celar por el listo cumplimiento de los órdenes judiciales es deber del administrador. Si en el derecho privado el poder de actuar es una facultad, en el derecho público es una imposición, un deber para el agente que lo detiene, pues no se admite la omisión de la autoridad o del administrador público delante de situaciones que exijan su atención. Poca o ninguna libertad resta al administrador público para que pueda simplemente no practicar actos de su cualificación legal. De ahí porque la omisión de la autoridad o el silencio de la Administración, cuando deba actuar o manifestarse, genera responsabilidad para el agente omiso y autoriza la obtención del acto omitido, por vía judicial (Meirelles, 2004, p. 67).
Los agentes públicos responsables por el incumplimiento, habiendo actuado con culpa, deben acarrear con las consecuencias de sus actos. Todavía es importante destacar que la dualidad de procedimientos prevista para la Hacienda Pública no debe llegar a ser aplicada a las sentencias de las Cortes Internacionales, debiendo ser utilizada la ejecución forzada solamente en los casos necesarios al adimplemento de la obligación, como en el caso de haber tarda injustificada del Estado en el cumplimiento de la sentencia de la Corte. Las decisiones de la Corte deben ser cumplidas voluntariamente, con miras al compromiso del Estado brasileño al ratificar el Pacto de San José de Costa Rica, del principio de bona fide, y de la aplicación del principio de la dignidad de la persona humana.

6. LA IMPOSIBILIDAD DE CONVERSIÓN DE LAS TUTELAS ESPECIFICAS EN PÉRDIDAS Y DAÑOS DEBIDO AL INTERÉS PÚBLICO

Otro aspecto a ser tratado cuando se habla de las tutelas específicas hace relación con la posibilidad de su conversión en pérdidas y daños. El art 461, §1° del CPC estipula que la obligación solamente se convierte en pérdidas y daños si el autor lo requiera, tampoco sea imposible el cumplimiento de la tutela especifica o la obtención del resultado práctico correspondiente. No obstante, es necesario destacar que las sentencias proferidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos posiblemente siempre irán establecer indemnizaciones en razón de ofensa a los derechos humanos como también determinarán medidas para preservar la dignidad de la persona humana. Estas medidas, por su vez, son de Interés Público porque irán determinar políticas estatales más eficaces para el fortalecimiento de la observación de los derechos humanos en el país.
No hay cómo confundir interés público con el interés del Estado ya que muchas veces, infelizmente, estos no son iguales porque la actuación estatal no mira el bienestar de la sociedad. El interés público no se confunde con el interés del Estado, con el interés de la pompa administrativa o del agente público. Es imperioso tomar conciencia de que un interés es reconocido como público porque es indisponible, porque no puede ser colocado en riesgo, porque sus características exigen su promoción de modo imperioso (Justen, 2005, pp. 39-41).

7. LA ACTUACIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO Y DE LOS AGENTES SOCIALES

En virtud de la supremacía del interés público, el ordenamiento jurídico brasileño establece en el art. 127 de la Constitución Federal la figura del Ministerio Público como garantizador del ordenamiento jurídico, del régimen democrático y de los intereses sociales e individuales indisponibles. Como los Derechos Humanos son clasificados como derechos indisponibles de la sociedad, en estos casos la actuación del Ministerio Público es esencial. El rol del art. 129 de la Constitución Federal, que trae las funciones institucionales del Ministerio Público y que no menciona expresamente los derechos humanos, es meramente ilustrativo. Por lo tanto, es función del Ministerio Público, actuando en la defensa de los intereses sociales, fiscalizar el cumplimiento de las decisiones proferidas por la Corte Interamericana así como actuar en juicio en el caso de ejecución forzada.
Al Ministerio Público, por lo tanto, sería posible la demanda de una Acción Civil Pública en nombre del interés público, con objetivo de concretizar la efectividad de las decisiones proferidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, si Brasil no las cumpla en tiempo hábil. Indudablemente, es de interés general de la sociedad que las medidas que objetivan a la protección de los derechos humanos proferidas en la decisión de la Corte Interamericana sean llenamente implementadas.
En estos casos estarían presentes todos los elementos que integran la Acción Civil Pública porque se verificaría la ilegalidad de las acciones del Estado en violar los derechos humanos, la necesidad de la defensa de derechos más allá de los individuos, de naturaleza indivisible, la afronta al interés público y la violación de principios constitucionales de la Administración Pública como moralidad, legalidad y eficiencia.
Los legitimados activos para la demanda, además del Ministerio Público, son la Defensoria Pública (Defensa Pública) y las Asociaciones Privadas a ejemplo de las ONGs. En este último caso las demandas sólo son legitimadas por las asociaciones con por lo menos un año de constitución en Brasil y cuyos objetivos sean semejantes al que se proponga en la acción. Entonces, observados los requisitos, la misma ONG que patrocinó el caso ante la Corte Interamericana puede proponer esta demanda en Brasil.
Aunque el objeto principal de la Acción Civil Pública sería la concreta implementación de la decisión proferida por la entidad internacional. Asumiría, por lo tanto, una función un poco diversa de la tutela efectiva de derechos. Haría un papel importante y necesario para presionar las autoridades, el de dar cumplimiento a la decisión que no fuera implementada de inmediato por el país (Carvalho, 2002, pp. 360-361).

8. LAS ACCIONES CONSTITUCIONALES: AÇÃO POPULAR, MANDADO DE SEGURANÇA Y MANDADO DE INJUNÇÃO

Las acciones constitucionales son también alternativas previstas por la Constitución Federal brasileña y conjuntamente con la Acción Civil Pública estipulan formas de garantizar el ordenamiento jurídico, el régimen democrático y los intereses sociales e individua les, principalmente en el tocante a los derechos y garantías fundamentales. Son las llamadas acciones constitucionales. De esa forma, el ordenamiento jurídico brasileño posee formas de dar concreta efectividad a la decisión proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos que no haya sido cumplida voluntariamente.
La Ação Popular es una demanda constitucional que prevé la protección de intereses públicos ante un acto de la Administración Pública. Constituye una garantía constitucional prevista en el artículo 5°, inciso LXXIII y reglamentada por la Ley No. 4.717/65. Es semejante a la Acción Civil Pública visto que para ser implementada son necesarios los mismos elementos. Tanto es así que ambas poseen un carácter de fungibilidad (perecedero). Sin embargo, diferentemente de la Acción Civil Pública, el legitimado activo de la Acción Popular es el ciudadano brasileño que, en este caso, comprende que hay una afrenta a los derechos humanos.
El Mandado de Segurança es una acción constitucional que consiste en una garantía fundamental protegida por el artículo 60, §4°. Está previsto en el artículo 5°, inciso LXIX de la Constitución Federal y reglamentado por la Ley No. 12.016/2009. Asiéntase en procedimiento especial y de carácter mandamental. Es el dispositivo constitucional previsto para proteger derecho líquido y cierto individual no amparado por habeas corpus y habeas data. Diferentemente de la Acción Civil Pública y de la Ação Popular, el Mandado de Segurança, que es semejante al instituto del amparo, protege derecho individual. Así, sería legitimada la demanda para la acción con objetivo de implementación de la decisión de la Corte Interamericana junto a la víctima de la violación o aquel que la representa.
Nótese que en el contenido de las decisiones proferidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos existen dos elementos de naturaleza diversa: un primero, que trata de la reparación o minimización de los daños sufridos por la víctima de abuso de los derechos humanos, y un segundo, conectado directamente al interés público. En este último caso, el elemento es concebido para la protección de los derechos humanos y su existencia prevé el establecimiento de medidas necesarias para que nuevos abusos no vengan a ocurrir en el futuro.
Sin embargo, el Mandado de Segurança sólo puede ser utilizado objetivando la reparación del daño sufrido por la víctima, con miras a tratarse de protec
ción de derecho líquido y cierto individual. Así, la reparación debida ya fue establecida por la Corte Interamericana, y lo que se pleitea con el Mandado de Segurança es el cumplimiento de la decisión proferida por la referida corte en relación a la reparación del daño sufrido.
Es importante resaltar que en el caso en cuestión, están presentes todos los requisitos necesarios para la demanda del Mandado de Segurança: la ilegalidad, la lesión al derecho, la conducta de omisión del Estado y el carácter subsidiario de la acción. La ilegalidad es consistente con la violación del inciso LXXVIII, derecho fundamental garantizado en el artículo 5° de la Constitución Federal, que establece a todos, en el ámbito judicial y administrativo, la razonable duración del proceso y los medios que garanticen la celeridad de su tramitación. Asimismo se configura este requisito con la violación de los principios constitucionales de la moralidad, legalidad y eficiencia.
La conducta de omisión se refiere a la ausencia de actuación de la autoridad competente cuando ésta tiene que implementar los comandos de la decisión de la Corte Interamericana y no lo hace en tiempo hábil. Con respecto a la lesión, ésta ocurre con la violación de los derechos fundamentales, principios constitucionales y de la demasiada tarda en apurar el daño sufrido por la víctima del abuso. Finalmente, el carácter subsidiario de la acción se configura porque debe aplicarse a la protección al derecho líquido y cierto no amparado por habeas corpus y habeas data.
En el tocante al Mandado de Injunção, un instituto derivado del writ of injunction del derecho anglosajón, es interesante abordar una posibilidad singular de decisión proferida por la Corte Interamericana, cual sea, que determina la creación de una ley o la alteración de una ley considerada una afrenta a la dignidad humana.
El Mandado de Injunção es una acción constitucional prevista en el artículo 5°, inciso LXXI, con procedimiento especial y carácter mandamental por seguir el procedimiento del Mandado de Segurança.
Se trata de remedio constitucional previsto para proteger derecho líquido y cierto que no pueda ser ejercido ante la ausencia de norma constitucional reglamentándola. Se observa que el Mandado de Injunção así como el Mandado de Segurança tratan de derecho líquido y cierto individual, pero su objetivo es suplir una omisión del Poder Público para viabilizar el ejercicio de un derecho, una libertad o una prerrogativa prevista en la Constitución Federal que no ha sido aún reglamentada.
No obstante, al determinar en una decisión la necesidad de que sea alterado o editada una ley brasileña de reglamentación de un derecho, la Corte Interamericana establecerá un comando genérico y abstracto que sólo tendrá efectividad después de la edición o alteración de la referida norma. Delante de eso el Mandado de Injunção es una alternativa viable para todas las personas que no se benefician con un derecho constitucional que les sería aplicable, inviable en virtud de la falta de la norma reguladora de la Constitución.
Mientras el órgano competente no ejerza su función y torne efectiva la decisión proferida por la Corte Interamericana relativa a edición o alteración de la norma, el Mandado de Injunção puede ser utilizado para rellenar una laguna normativa y garantizar el ejercicio del derecho a los individuos. Obviamente, al adoptar esa posición se entiende como más adecuada la corriente concretista que establece un plazo determinado para que el órgano competente resuelva la cuestión.
Son dos los elementos que permiten la demanda del Mandado de Injunção: la falta de la norma reguladora de la previsión constitucional y la imposibilidad de ejercicio de los derechos y libertades constitucionales. En el primer caso, la no existencia de norma que reglamenta derechos previstos en la Constitución Federal ya iba a constituir el núcleo de la decisión proferida por la Corte Interamericana.  De acuerdo con el segundo elemento, los derechos humanos deben ser protegidos porque fueron incorporados como parte integrante de la Constitución Federal (art. 5º, §2º) y, por lo tanto, de los valores protegidos en la sociedad brasileña.

9. EL PLAZO PARA EL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA EN BRASIL

Acerca de la ejecución de sentencias con comandos extra pecuniarios,  respecto a la necesidad de establecimiento de una fecha para su cumplimiento, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en general, estipula plazo determinado para concreta efectividad de la decisión. Aunque, en algunos casos la Corte establece lo que se llama de "plazo razonable" para el cumplimiento de la decisión, no comprometiendo el quantum concerniente al tiempo que deberá ser observado por las autoridades nacionales.
En el caso Damião Ximenes Lopes, la Corte determinó que Brasil debería investigar y punir los responsables por la muerte del Señor Damião en un plazo razonable". Es evidente que en casos en los cuales la corte determina un plazo fijo para cumplimiento de la obligación, no es posible la ejecución de la sentencia hasta transcurrido el plazo. Resulta obvio que el Estado debe cumplir la decisión de la Corte en el tiempo determinado, bajo pena de ser responsabilizado internacionalmente y ser ejecutado en el ámbito interno con base en el titulo judicial.
Pero en las decisiones en las cuales no se establece plazos determinados, su cumplimiento debe respetar el principio de razonabilidad. Cuando se verifica el descaso por parte del Estado en el cumplimiento de la decisión, no hay impedimento que se recurra a la Corte, relatando así lo ocurrido y requiriendo la fijación de plazo correcto. La Corte Interamericana de Derechos Humanos lleva en cuenta tres factores para comprobar si el plazo fue o no razonable.
El primero es la complejidad del asunto, por lo cual la Corte entiende que no hay confusión u oscuridad suficiente para obstaculizar la aplicación de los mandamientos de la sentencia. Son ejemplos de estos casos situaciones en que la víctima es identificable y los responsables están en local correcto y accesible. El segundo es la actividad procesal del interesado, o sea, si el interesado colaboró con la finalidad de dar continuidad a los procedimientos sin mayores interferencias. Finalmente, por tercero se concibe la conducta de las autoridades judiciales. Para la Corte Interamericana el gran volumen de trabajo en los tribunales brasileños no es justificación para postergar los plazos de cumplimiento de las decisiones internacionales.  En este sentido la Corte Interamericana se manifestó en el Caso Ximenes Lopes, estableciendo los requisitos para determinar el plazo razonable.

10. HOMOLOGACIÓN DE SENTENCIA EXTRANJERA Y SUS DISTINCIONES DE LA SENTENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

Equivocadamente, algunos expertos confunden las sentencias extranjeras y las sentencias internacionales, determinando para la efectividad de las decisiones de la Corte Interamericana los mismos procedimientos relativos a la homologación de sentencia extranjera previstos en el artículo 105, I, 'i", de la Constitución Federal, como expuesto anteriormente. La homologación de sentencias extranjeras transcurre del principio internacional originado en la costumbre que desobliga el Estado a reconocer decisiones emanadas de otras soberanías. El procedimiento ante el STJ objetiva certificar que la sentencia extranjera no ofende la soberanía nacional ni el orden público y que se reviste de los requisitos extrínsecos indispensables a su homologación.
Diferente es la situación de la sentencia internacional. Los tribunales internacionales profieren sentencias por fuerza que son derivadas de tratados suscritos y ratificado por el Estado-parte, que los transfirió parcela de su poder de imperium cuando se sujetó a su jurisdicción. No se puede, por lo tanto, considerar que la jurisdicción brasileña tendrá autonomía y exclusividad de verificación de los requisitos para acatar o no la decisión de la Corte Interamericana. Luego, cuando Brasil ratificó la Convención Americana, y especialmente cuando reconoció la cualificación de la Corte en 1998, igualmente transfirió parte de su imperium para aquel tribunal (Pereira, 2009).
De esta forma, las sentencias de las Cortes Internacionales no pueden ser equiparadas a las sentencias extranjeras, ellas no se sujetan a la homologación ante el Superior Tribunal de Justicia para que sean cumplidas por el Estado Brasileño. André de Carvalho Ramos afirma que la homologación de sentencia extranjera es un mecanismo de cooperación judicial entre los Estados por lo cual es hecha la ponderación entre el poder de la soberanía estatal y la necesidad de asegurarse el acceso a la justicia.
Con la recepción de la decisión de un tribunal de otro país, se evita que la demora y la repetición de procesos internos. El procedimiento homologatorio tiene naturaleza constitutiva ya que objetiva sólo la apreciación de determinados requisitos fijados por el ordenamiento jurídico brasileño, lo que torna el instituto reservado, por lo tanto, a las sentencias oriundas de Estado extranjero. Siendo la Corte Interamericana de Derechos Humanos un órgano internacional, su sentencia tiene naturaleza jurídica de decisión de una organización internacional y no de un Estado extranjero (Carvalho, 2001, p. 496).

11.  LOS PROYECTOS DE LEYES SOBRE LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS DE LA CORTE INTERAMERICANA EN BRASIL

El Proyecto de Ley archivado de No. 3.214 de 2000, de iniciativa del Señor Diputado Marcos Rolim, fue la primera tentativa en ámbito legislativo a considerar la necesidad de existencia de una legislación interna para tornar efectivas las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Su objetivo era la inmediata aplicación de las decisiones de las Corte y Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Su artículo 2º determinaba que las decisiones indemnizatorias serían consideradas alimenticias y constituirían título ejecutivo judicial para ser ejecutadas contra la Hacienda Pública.
No había ninguna previsión para otras formas de reparación u otros mandamientos que por ventura existiesen en las sentencias de la Corte Interamericana. Era un proyecto muy conciso que no abordaba puntos esenciales acerca de la efectividad de los comandos advenidos de la Corte en sus sucintos 4 artículos. Un informe de la Comissão de Constituição e Justiça (Comisión de Constitución y Justicia) de la Cámara de Diputados, relatado por el Señor Diputado José Dirceu, y la aprobación de una enmienda sustitutiva de autoría de la Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (Comisión de Relaciones Exteriores y de Seguridad Nacional), el 8 de agosto de 2001, resultaron en una gran modificación en el contenido del proyecto.
Según la nueva redacción, las decisiones de la Corte Interamericana precisaban ser homologadas dentro de un cierto plazo por el tribunal competente para este procedimiento, en un claro desconocimiento de las diferencias entre los dos tipos de decisiones (Coelho, 2008).
El Proyecto de Ley No. 4.667, de 2004, de autoría del Señor Diputado José Eduardo Cardozo, que aún se encuentra en tramitación en el Congreso Nacional, dispone sobre los efectos jurídicos inmediatos de las decisiones de organismos internacionales de protección de los derechos humanos de los cuales Brasil ha reconocido su competencia. Afuera eso, no hay diferencia ción esencial entre la redacción de ese proyecto y del anterior. Mientras Brasil participe de varios organismos internacionales de protección de los derechos humanos sólo ha reconocido la competencia de la Corte Interamericana como órgano decisorio.
Es relevante enfatizar que efectos inmediatos de las sentencias no serán obtenidos a través de un procedimiento de ejecución judicial, conforme ya estudiado. Las obligaciones, en el plano material, corresponden a vínculos jurídicos que confieren a uno de los sujetos el poder de exigir del otro determinada obligación. La no realización de la prestación debida por parte del sujeto pasivo es el objeto de la demanda que será verificado en el proceso. Luego, si hay la previsibilidad para instauración de una demanda judicial ejecutiva, no existe efectivamente el efecto jurídico inmediato previsto en el proyecto. De esta forma, el proyecto es ilógico e inconstitucional.
El pago de las indemnizaciones provenientes de Cortes Internacionales o de otros organismos de defensa de los derechos humanos debe ocurrir por medio de un procedimiento más célere, como el administrativo. El judiciario sólo sería accionado si hubiera la necesidad de satisfacción forzada de la obligación, aunque las decisiones de las Cortes Internacionales deben ser cumplidas voluntariamente por el Estado brasileño.
No obstante, todos los problemas actuales con la efectividad de las decisiones de la Corte Interamericana e importantes cambios en la estructura administrativa brasileña, resultaron en mejoras importantes en este panorama. Una de esas medidas fue la creación de una Comissão de Tutela dos Direitos Humanos (Comisión de Tutela de los Derechos Humanos) en la Secretaria de Estado de Direitos Humanos (Secretaría de Estado de Derechos Humanos), por el Decreto nº 4433, de 18 de octubre de 2002. Esta comisión así como la secretaría son considerados órganos extremamente actuan
tes en la defensa de los derechos humanos y en la procura por la consolidación de una política comprometida con su observación y respeto.

CONCLUSIONES

La incorporación nacional de los tratados internacionales sobre derechos humanos es el origen de una precisada reordenación del sistema jurídico nacional (Silva, 2006, p. 252). En efecto, los Estados suscriben y ratifican la Convención Americana sobre Derechos Humanos en ejercicio de su soberanía, y que en el desempeño de ésta, por lo tanto, reconocen como obligatoria la competencia contenciosa de la Corte sobre los casos relativos a la interpretación o aplicación del tratado en los que aquellos figuren como demandados. En los casos contenciosos, la Corte estableció que su competencia se limita a la responsabilidad internacional del Estado, y no tiene por objeto imponer penas a las personas culpables de sus violaciones, sino amparar a las víctimas y disponer la reparación de los daños que le hayan sido causados por los Estados responsables de tales acciones. Los artículos 63 y 68 de la Convención establecen reglas referidas a las sentencias que emite la Corte. De dichas reglas se deduce la obligatoriedad o vinculación de las sentencias pronunciadas por la Corte en los casos contenciosos; desde luego, no cabe duda del efecto vinculante de dichas sentencias, en principio, porque esa es una característica formal de toda sentencia pronunciada por un tribunal jurisdiccional, y la Corte como tal, no es la excepción.
Después de todo, el desempeño jurisdiccional de la Corte en casos específicos se realiza sobre las bases de la voluntad soberana del Estado que es parte en la Convención Americana de Derechos Humanos y otros documentos del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos. La Corte es un órgano jurisdiccional autónomo de tal Sistema, de reconocida autoridad moral. Pero ha encontrado en la práctica diversos obstáculos, ya que las sentencias dictadas por la Corte son vinculantes para el Estado que fue declarado responsable de violación de derechos humanos, y éste no siempre tiene buena voluntad para asumir dicha responsabilidad (Mondragón, 2010, p. 136).
Con el advenimiento del régimen democrático y con la era post-positivista o neoconstitucionalista del derecho, los principios constitucionales y las normas deben ir más allá de la concepción positivista de la validez de la norma e incluir, además de la validez normativa, el efecto jurídico de la eficacia específica de la ley.
A este respecto, no es aceptable que el nuevo paradigma constitucional que asegura a los derechos humanos rango constitucional admita la mera eficacia legislativa como forma de la norma producir sus efectos.
El nuevo paradigma de la eficacia concreta constitucional legislativa (Eficacia Social de la Ley) se apoya en la necesidad de creación de mecanismos que sean capaces de tornar efectivo los comandos de los principios constitucionales y los mandamientos de la Corte Interamericana en el Brasil. Finalmente, fue la propia Constitución Federal, la Carta Magna Brasileña, que en su art. 5°, §2°, que recibió como norma constitucional los tratados y convenciones sobre derechos humanos de los cuales Brasil es signatario.
Sin embargo, a pesar de la noble intención del legislador, la justificación de los Proyectos de Ley, tanto de 2000 como de 2004, no encuentra en los artículos la correspondencia necesaria. Son dispositivos que no dan cualquier efectividad a las decisiones de la Corte Interamericana, al contrario, traerían burocracia y trastorno.  Entre los puntos abordados, el de más evidencia es que las sentencias proferidas por la Corte Interamericana deben ser cumplidas voluntariamente sólo habiendo la necesidad de una ejecución forzada en los casos de incumplimiento de la obligación.
Conviene entonces destacar la constatación que el pago de las indemnizaciones mediante precatório es absolutamente inviable y una afrenta a los Derechos Humanos, en virtud de su morosidad. Sería razonable establecer un fondo, de forma a garantizar las indemnizaciones. Se concluye por obvio, que Brasil necesita de una legislación, diferente de los moldes de los Proyectos de Ley ya existentes, objetivando concreta efectividad a las sentencias proferidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y no solamente eso, pero también al propio texto constitucional.