Héctor Joaquín Bolio Ortiz*
Juan Pablo Bolio Ortiz**
Fabiola de la Luz Lara Farfán***
Alma Delia Hernández Rugerio****
Centro de Investigaciones Sociales y Estudios Jurídicos de la Península, México
Resumen
El presente artículo estudia y analiza los principales aspectos contenidos en el Programa de Ordenamiento Ecológico Costero de Yucatán (POETCY) para el municipio de Progreso (Yucatán), sus disposiciones y políticas en pro del desarrollo social para las comunidades costeras, así como la explicación de los objetivos contenidos en él, que lo proyectan como un instrumento de política ambiental en el municipio, para la protección de los recursos naturales y del medio físico de la costa yucateca, como también del desarrollo integral de sus habitantes.
Palabras clave: costa yucateca, evaluación, ordenamiento ecológico.
Abstract
The following work studies and analyzes the main content in the Coastal Ecological Management Program of Yucatan (CEMPY) to the municipality of Progreso (Yucatan). The provisions and policies for social development for coastal communities, as well as explaining the objectives contained in it, projecting it as an instrument of environmental policy in the municipality, for the protection of natural resources and the environment physicist of the Yucatecan coast as well as the overall improvement of the inhabitants. Similarly, describe the elements and activities contained in the program, in other words, the historical and political context in which it arises, leading indicators and targets. In this regard, two assessment models to meet compliance and implementation of policies and legal provisions contained proposed.
Keywords: assessment, ecological ordinance, Yucatecan coast.
Introducción
El Programa de Ordenamiento Ecológico Costero para el Estado de Yucatán (POETCY) tiene el propósito de la protección del derecho individual y colectivo de disfrutar una vida, un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado, habitantes del municipio de Progreso Yucatán. El POETCY es el instrumento de política ambiental para el desarrollo sustentable del área, fue elaborado en 2007 por la comunidad científica del Estado, bajo una aproximación interdisciplinaria y rigurosa basada en el conocimiento de los ambientes naturales, sociales y económicos marino-costeros
El fin primordial del POETCY es proteger el ambiente y aprovechar sustentablemente los recursos naturales en la costa yucateca. El instrumento busca regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos (Programa de Ordenamiento Ecológico Costero del Estado de Yucatán, 2007).
Entre los principios rectores considerados por el POETCY (2007) están los siguientes: Integración e interrelación, equidad inter e intra generacional, derecho al desarrollo, cuidado ambiental, precaucional "el que contamina paga" y transparencia. Igualmente, establece una serie de disposiciones legales que inducen al empleo de mecanismos de participación pública innovadores, así como al uso de técnicas y procedimientos de análisis geográfico, integración de información y evaluación ambiental. El proceso requiere el desarrollo de nuevas capacidades de gestión y evaluación ambiental en los tres órdenes de gobierno (POETCY, 2007, art. 1). Los tres ejes de políticas ambientales que deben seguirse establecieron con base en los principios de conservación, aprovechamiento y restauración (Serrano, Solarte, Pérez, 2013).
El presente artículo está estructurado en cuatro partes. En la primera sección, se despliegan los antecedentes necesarios presentados por el POETCY, es decir, los fundamentos históricos y sociales por los cuales surge, así como los beneficiarios y demás elementos para la evaluación del programa. En la segunda sección se hace una descripción resumida de algunos aspectos relevantes a partir del modelo de evaluación de Michael Scriven (1983) y su posible aplicación en el POETCY. La tercera sección expone el cómo se evaluaría el POETCY de acuerdo con el modelo de Ernest House. La cuarta y última secciones recogen nuestra opinión o juicio crítico de la importancia de evaluar el POETCY, ya que surge como un instrumento de política ambiental de primer piso para el desarrollo sustentable de la costa. Por lo tanto, se señalan las ventajas y desventajas de emplear los modelos de Scriven y House, así como la forma y concepción en la que debería realizarse la evaluación de un programa de suma trascendencia para el desarrollo social de las comunidades costeras como lo es el municipio Progreso.
Descripción del Programa de Ordenamiento Ecológico Costero de Yucatán
Contexto
El POETCY es el resultado de un estudio interdisciplinario realizado por investigadores del Centro de Investigaciones y Estudios Avanzados de Mérida (CINVESTAV), Instituto Tecnológico de Mérida, Centro de Investigaciones Científicas de Yucatán, Universidad Autónoma de Yucatán e Instituto Tecnológico de Conkal. El estudio fue solicitado, en el primer trimestre de 2005, por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la Secretaría de Ecología del Estado de Yucatán y el Corredor Biológico Mesoamericano. Incluye cuatro fases: caracterización, diagnóstico, proyección y modelo de ordenamiento. El 31 de julio de 2007, el ordenamiento se estableció como ley a través del Decreto 801 (Poder Ejecutivo Yucatán) del gobernador en turno, lo que dio origen a una serie de reacciones de grupos de interés económico debido a las regulaciones ecológicas que establece (Munguía, 2008).
El POETCY es un instrumento jurídico de planeación ambiental que busca un equilibrio entre las actividades productivas y la protección de los recursos naturales. Por ello, uno de sus principales retos es armonizar las actividades de todos los sectores entre sí y con el medio ambiente; debe considerarse como un proceso de planeación continuo, participativo, transparente y metodológicamente riguroso y sistemático. Este proceso de ordenamiento ecológico debe tener como fundamento el establecimiento de una plataforma de coordinación entre los tres órdenes de gobierno y los sectores sociales, para la formulación de políticas públicas a nivel municipal, estatal, regional y nacional que permitan alcanzar un equilibrio entre las actividades productivas y la protección de los recursos naturales (Bolio & Bolio, 2013).
Los ecosistemas costeros del Estado de Yucatán, al igual que los de otras partes del mundo, están sometidos a presiones antropocéntricas tendientes a incrementarse día a día. En esta tesitura, las prioridades de atención para el desarrollo humano y social de la zona costera apuntan hacia la conformación de un capital social sólido, con adecuadas condiciones para el desarrollo integral de las familias, con una calidad que le otorgue un rostro humano al crecimiento y desarrollo de la zona costera, es decir, el beneficio de las familias costeras progreseñas en diversas actividades, a partir del desarrollo y cuidado sustentable de los recursos naturales. De esta manera, los ordenamientos ecológicos retoman la idea de la apropiación del espacio (Vergel, Martínez, Contreras, 2016), es decir, "el saber cómo se dio la distribución espacial y cómo los actores sociales actuaron dentro de este proceso. Dentro de este problema podemos pensar en los distintos personajes que actuaron sobre la geografía" (Bolio, Hernández, & Bolio, 2016, pág. 28).
Diversos problemas han golpeado la costa yucateca en los últimos veinte años; entre ellos se destacan: dos huracanes, el fenómeno de la marea roja y la erosión de playas. A estas problemáticas nos dicen (Capurro, Euan & Herrera, 2011, p. 88), que en un principio la acción del hombre era insignificante, pues la pesca al igual que la extracción de sal, era realizada de manera artesanal, pero la construcción del muelle de Progreso, del puerto de abrigo de Yucalpetén, Telchac, Chuburná, Sisal y Celestún, realizadas para beneficiar al sector pesquero, han ocasionado problemas de erosión-agregación, lo que a su vez generó un cuadro caótico de construcción de espolones, que causó daños al resto del sistema natural.
Objetivos y beneficiarios
Los objetivos del POETCY son preservar el buen funcionamiento de los paisajes costeros y mejorar las opciones de vida de las poblaciones costeras con respecto al cuidado y manejo del hábitat, así como la función que cumplen como elementos de protección natural. La normativa generada por el ordenamiento debe complementarse con la promoción de medidas de adopción voluntaria y la concurrencia de esfuerzos de los distintos órdenes de gobierno, instancias internacionales, y sociedad civil (Programa de Ordenamiento Ecológico Costero del Estado de Yucatán, 2007, pág. 33).
El objetivo principal es la creación de un sistema de ordenamiento ecológico que ubique y regule las actividades productivas, servicios e infraestructura, y que siente las bases de un desarrollo sustentable, dentro de un marco de regulación de las actividades humanas en el territorio estatal (Programa de Ordenamiento Ecológico Costero del Estado de Yucatán, 2007), con lo que la población costera del municipio de Progreso, es la principal beneficiaria de la implementación adecuada del POETCY. Este programa define las estrategias a seguir para la elaboración de programas de desarrollo sustentable con la participación activa de la población beneficiada y en consenso con los 3 niveles de gobierno, instituciones académicas, científicas y educativas, y organizaciones no gubernamentales.
Elementos del Programa
El fin principal es establecer los lineamientos y estrategias ecológicas necesarias para:
Las metas
Parte interesada para la evaluación
La parte interesada para la evaluación son los diferentes actores involucrados en el proceso de adopción e implementación del POETCY, es decir, poblaciones costeras, autoridades y demás personas involucradas en el cumplimiento y mejoramiento del desarrollo social costero que propone el POETCY.
Propuesta evaluativa de Michael Scriven
El modelo de Michael Scriven se centra en el énfasis en las consecuencias reales y totales que produce la intervención social, tomando como criterio de evaluación las necesidades de los usuarios/consumidores. Toma como grupo de referencia a los receptores del programa más que a las autoridades políticas, descansando sobre las necesidades políticas, sobre las necesidades del cliente, pasando a un plano secundario los objetivos e intenciones del programa. Estas necesidades, intereses, pensamiento y aspiraciones de los individuos son, sin embargo, definidas de forma externa y objetiva por parte del evaluador (Alvira, 1991, pág. 2).
Además este modelo propone que el evaluador desconozca deliberadamente los objetivos del programa. Según él, el verdadero papel del evaluador es el de un "sustituto informado del consumidor", provisto de técnicas para obtener una información pertinente y exacta, y con un punto de vista profundamente razonado acerca de la ética y el bien común; el evaluador debe ayudar a los profesionales a proporcionar productos y servicios de alta calidad y gran utilidad para los consumidores. Y, lo que es aún más importante, ayudar a los consumidores a identificar y valorar los bienes y servicios alternativos.
En este sentido, para evaluar el POETCY en su línea d habría primero que identificar los objetivos del mismo desde una perspectiva del bien común: el evaluador deberá ser un facilitador de los usuarios, dándoles a conocer los servicios o alternativas similares a partir de la medición de estándares o valores.
Es decir, se tendría que hacer una "evaluación orientada hacia el consumidor", con el fin de caracterizar su método filosófico básico; por ello, los usuarios o personas beneficiarias o que tomarían parte en el POETCY, serían parte fundamental para la evaluación del programa. Lo anterior con base en la valoración sistemática del valor o el mérito de las cosas, y con criterios de evaluación capaces de llegar a juicios de valor justificables, más que de medir cosas o determinar si las metas han sido alcanzadas.
Asimismo, el evaluador debe juzgar si el hecho de alcanzar las metas puede contribuir al bienestar de los consumidores; en este caso habría que valorar el logro de las metas trazadas por el POETCY. Además, el evaluador deberá identificar los resultados reales del programa y calcular su valor desde el punto de vista de las necesidades del consumidor.
Otro aspecto fundamental para realizar una evaluación del ordenamiento con base en Scriven, sería la valoración objetiva del valor, que es la condición sine qua non de la evaluación. A partir de las dos funciones principales: la formativa que ayuda a desarrollar programas y otros objetos, y la sumativa, que calcula el valor del objeto una vez que ha sido desarrollado y puesto en el mercado. De tal manera que la función sumativa nos ayudará a conocer el valor del programa desde un sentido objetivo del mérito y valor para los usuarios del mismo.
Este tipo de evaluación es entonces un proceso sistemático que persigue emitir un juicio de valor fundamentado objetivamente, lo que alude al carácter continuo y permanente del acto evaluador y, a la necesidad de un procedimiento que garantice su objetividad; todo ello con el propósito de generar juicios de valor respecto a algún evento o hecho. Para el caso del POETCY, el juicio de valor será acorde con las metas trazadas en el programa, así como con los beneficios que este represente para los usuarios en la búsqueda del desarrollo social o bien común.
Esta concepción de evaluación se centra en metas que analizan los procesos para posteriormente ser llevados a la toma de decisiones en el POETCY. En este contexto, se haría referencia a la inversión que se realiza en el sector, al grado de satisfacción de necesidades de sus usuarios, es decir, poblaciones costeras, desarrollo social, educación y gestión ambiental, y a la respuesta reciba el sistema, al ser capaz de contestar las demandas de su entorno y sociedad.
Con el objetivo de desarrollar una propuesta de evaluación con este modelo, habría que emplear instrumentos y técnicas esenciales, como las listas de control, los test de diagnóstico, las entrevistas, la elaboración de informes, en fin, todos aquellos que permitan realizar una descripción del juicio del evaluador.
El modelo sin referencia a las metas que propone requiere criterios o estándares que le sirvan de base para juzgar la efectividad de un programa. Para Scriven, las necesidades son la base de la evaluación, pero las necesidades de los consumidores o clientes no son equiparables a sus deseos; requieren ser determinadas y descubiertas mediante un análisis externo y objetivo.
Para la ejecución del método de Scriven se plantearía un proceso que involucre las siguientes acciones:
Para determinar los estándares y medición del desempeño del POETCY habría que tener una lista de control de indicadores. Entre ellos los siguientes: Ver PDF
En resumen, la evaluación del POETCY a la Scriven implicaría una orientación al consumidor o al cliente. Lo importante recaería en emitir un juicio del valor del programa, es decir, los méritos relativos a los bienes y servicios alternativos. El método se interpela sobre el valor que tiene el POETCY en relación con los costos que éste genera, las necesidades concretas de sus consumidores o beneficiarios, y los valores genéricos de la sociedad a la cual se dirige.
Propuesta evaluativa de Ernest House
El gobierno financia a un evaluador para que valore un programa de acción social. En este caso: ¿para quién se realiza la evaluación?, ¿para el gobierno?, ¿para el público?, ¿para los beneficiarios del programa?, ¿para los administradores del mismo? La respuesta para House no es sencilla porque afecta a los resultados que perturban a todos estos grupos. Las decisiones sobre un programa basadas en la evaluación afectarían a todos. La evaluación forma parte, de una manera fundamental e inextricable, de una situación pública: una decisión colectiva (House, 1992, pág. 19). En esta tónica, para la evaluación del POETCY acorde con los planteamientos de House, habría que involucrar a todos los beneficiarios y actores del programa mediante la inclusión de estos y del diálogo.
Su modelo se divide en tres etapas; si alguna de ellas faltara, se afectaría la validez de las conclusiones de la evaluación, la representación de los intereses sería inadecuada y sesgada; dichos principios son la inclusión, el diálogo y la deliberación (Cisneros, 2011).
El objetivo consiste en que los evaluadores utilicen unos procedimientos que incorporen las perspectivas de los implicados y de los ajenos, den voz a los marginados y excluidos, empleen criterios razonados en la deliberación ampliada y participen en interacciones dialógicas con públicos significativos e interesados por la evaluación. Por ello, el proceso de evaluación con este modelo invitaría a los evaluadores a involucrar a todos los participantes del programa. Con ello se lograría dar voz a todos los sectores, ponderando los marginales y analizar las diferentes ideas de actores mediante el diálogo democrático.
Con la inclusión deliberativa, todos los ciudadanos tendrían los mismos derechos, independiente de su inserción social, política, cultural o económica. La facilidad para intervenir de todos los sectores involucrados haría que todos gozaran de los mismos derechos en la evaluación.
El principio de la participación se caracterizaría por la garantía de derechos iguales de participación, incluido el derecho a votar, de asociación, de expresión política, y el de ser elegido en un cargo político. Aspecto toral en la forma de actuar y expresarse sobre el funcionamiento del POETCY sería la igualdad en la que se encontrarían todos los sectores sociales del programa.
El principio de bien común orientaría la discusión hacia un acuerdo público respecto de prioridades sociales, teniendo en vista la promoción de una mayor justicia social, la búsqueda de la satisfacción social en todos los niveles, el entender que a partir del diálogo y discusión democrática se podría evaluar mejor el programa.
Como señala Cisneros (2011, pág. 19) y Silvera (2013, pág.25), la promoción de la democracia, la justicia, el poder y la deliberación son vistos por House como inherentes a la evaluación de programas. Es decir, se considera que el modelo contribuye a la deliberación cuando la evaluación provee de conocimiento a la gente sobre cuestiones críticas relevantes, que pueden ser discutidas y analizadas a profundidad y que implementan procedimientos democráticos como parte del estudio de evaluación para la recolección y análisis de datos.
La evaluación del POETCY a la House incluiría los procesos democráticos para asegurar mejores conclusiones. Los evaluadores deberán ser defensores de la democracia y del poder público, no de intereses o grupos particulares. En consecuencia, habría que considerarlo como un proceso altamente participativo, centrado en la gente y fundamento dentro de la evaluación los principios de la democracia.
Otro aspecto para considerar en la evaluación del POETCY es el dato-valor de la interpretación. Se deberá evitar el sesgo a favor de grupos privilegiados, los evaluadores deberán actuar como defensores de la democracia. Es importante concebir en esta evaluación la idea de "democracia" basada en la decisión de la gente, la inclusión, el diálogo, la deliberación crítica (García, 2010).
Todos los ciudadanos tendrían los mismos derechos, independientemente de su inserción social, política, cultural o económica. La evaluación como tal corresponderá a un proceso en el que la gente sea empoderada mediante el apoyo de un experto externo quien actúa principalmente como coach, facilitador y capacitador. Los participantes habrán de decidir cómo llevar la evaluación, ellos planearán, implementarán, colectarán y analizarán los datos; del mismo modo interpretarán los resultados, expresarán e implementarán sus recomendaciones y aprendizajes.
La evaluación del POETCY contendrá información que conduzca a un juicio valorativo, pues presentará información pertinente para sacar una conclusión y no solo una descripción. Este será un proceso altamente participativo, que tendrá que concentrarse en que la gente otorgue a los beneficiarios la capacidad de entender y llevar a cabo sus propias evaluaciones, tal como propone House, el "control de los participantes". Los estudios evaluativos deberán evitar un sesgo a favor de los grupos privilegiados, como anteriormente se señaló.
House (1992, pág. 46) plantea, en referencia a la práctica evaluativa, que "habría que hablar de cambios conceptuales, entre los que deben mencionarse los cambios en la utilización de la evaluación, con mayor énfasis en la concepción iluminativa que en la instrumental y la insistencia en el carácter político de aquella. Asimismo, pueden señalarse algunos cambios estructurales, caracterizados por una creciente inclusión de la evaluación entre los mecanismos de gestión de los sistemas educativos, una ampliación de sus ámbitos de cobertura y una mayor interdisciplinariedad" (Serrano, Solarte, Pérez, 2013).
De la manera antes expuesta, suscribiéndonos a la evaluación democrática de Ernest House, por lo que respecta al POETCY será fundamental emplear el empoderamiento (control de los participantes, participación grande y continua en todo el proceso) y la participación del evaluador como defensor de la democracia y del poder público, su labor será mínima y esporádica en algunas etapas del proceso.
Consideraciones personales, ventajas y desventajas de los modelos de Scriven y de House
El POETCY debe considerarse como un proceso de planeación continuo, participativo, transparente y metodológicamente riguroso y sistemático. En este sentido, reviste especial importancia la evaluación de programas de este tipo que procuran el mejoramiento en las condiciones de vida de las poblaciones costeras y el adecuado manejo de los recursos naturales (García, 2010).
Una política de desarrollo sustentable debe partir de la realidad sociocultural de las comunidades para la protección de sus recursos naturales, mediante un proceso de participación comunitaria democrática en las decisiones concernientes a la transformación económica, política, social y cultural de las relaciones de producción, distribución y consumo tendientes a lograr una mayor equidad y una mejor calidad como nos propone House (1992).
Por ello, en la implementación de los programas aparecen la emergencia y relevancia de realizar evaluaciones de programas como el que nos ocupa.
En este tenor, se concluye señalando las posibles ventajas y desventajas de realizar la evaluación del POETCY acorde con los modelos de Michael Scriven y Ernest House:
Evaluación con el modelo de Michael Scriven. Ventajas y desventajas
Dentro de las ventajas y desventajas de emplear la evaluación con el modelo Scriven observamos:
Ventajas Scriven
Desventajas Scriven
Por su parte, emplear la evaluación con el modelo de Ernest House nos otorgaría los siguientes beneficios y menoscabos:
Ventajas House
Desventajas House
Adopción del modelo acorde a los autores
El modelo propuesto para la evaluación del POETCY repararía en la metodología propuesta por Ernest House, en razón de ser un modelo que se aleja de las clásicas mediciones estandarizadas, y nos propone integrar valores sociales como la justicia, la igual y la equidad.
El POETCY, como antes se dijo, representa un programa de política pública que tiene como finalidad insoslayable el desarrollo sustentable costero de las poblaciones en el municipio de Progreso. Por ello, el modelo de House respondería mejor a las necesidades de diversos grupos sociales, mediante la deliberación y el diálogo democrático, en específico de las poblaciones excluidas socialmente que son las más necesitadas de la adecuada implementación de dicho programa.
En este sentido, la evaluación a la House se alejaría de una evaluación que solo pondere lo que los planificadores y administradores de política pública determinen. Lo cual no resulta concebible si recuperamos los fundamentos del POETCY, que es la vida digna de las poblaciones costeras (pescadores artesanales, comerciantes, y demás trabajadores en diferentes rubros), en consecuencia, la protección del hábitat.
Un ejemplo interesante sería la selección de preguntas que se pudieran realizar a los participantes, en las que el evaluador abriría la puerta a los valores dejados al margen, como los provenientes de los grupos en desventaja económica y social. Todo ello reflejaría la inclusión y deliberación en la evaluación del POETCY, en aras de un desarrollo sostenible de la región.
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Fecha de recepción del artículo: 4 de febrero de 2016
Fecha de recepción del artículo: 18 de julio de 2016
DOI: http://dx.doi.org/10.22335/ rlct.v8i1.324
Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Yucatán, Magíster en Planificación de Empresas y Desarrollo Regional por el Tecnológico de Mérida, Magíster en Trabajo Social Universidad Nacional Autónoma de México, investigador adscrito al Centro de Investigaciones Sociales y Estudios Jurídicos de la Península A.C. Contacto: reymister21@hotmail.com
Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Yucatán, Maestro en Historia CIESAS Peninsular, investigador adscrito al Centro de Investigaciones Sociales y Estudios Jurídicos de la Península A.C. Contacto: boliomania1@hotmail.com
Cirujano Dentista UADY, Maestrante en Trabajo Social UNAM. Centro de Investigaciones y Estudios Jurídicos de la Península A.C. Contacto: fabylarafarfan@hotmail.com
Licenciada en Historia Universidad Autónoma de Tlaxcala, Magíster en Historia CIESAS, Doctoranda en Historia CIESAS. Centro de Investigaciones y Estudios Jurídicos de la Península A.C. Contacto: purpura502@hotmail.com