1. INTRODUCCIÓN

En el presente trabajo se busca ofrecer una panorámica acerca de un doble proceso que se ha venido presentando con mayor o menor intensidad en algunos países; por un lado, el proceso según el cual el cuerpo de policía ha venido adquiriendo ciertos rasgos que lo alejan de su naturaleza civil para aproximarlo a una institución de carácter militar; de otro lado, el proceso por el cual las Fuerzas Militares y en especial el Ejército, aun manteniendo su naturaleza militar, se aproximan al cumplimiento de funciones y tareas propias de la Policía. Al primer fenómeno se le denomina "Militarización de la Policía" y comprende temas que van desde la organización de la institución hasta las formas de operación y uso de armamento por parte de los miembros de la policía. Al segundo fenómeno se le ha denominado "Policización de las fuerzas militares" , comprende aspectos referidos al cumplimiento de funciones de control y restablecimiento del orden público interno por parte del Ejército en contacto muy directo con la población civil, misiones reservadas en principio a la institución policial según la teoría constitucional y el derecho político, el cual considera funciones separadas para los ejércitos y para los cuerpos de policía o guardias civiles.
En efecto, una de las características del Estado moderno es el monopolio en el uso de la fuerza. Esta circunstancia parece ser derivada de la necesidad de establecer un tipo de poder capaz de utilizar la fuerza como último recurso y de tener el privilegio de su uso exclusivo. En palabras de Bobbio, ese tipo de poder es el poder político, el cual se encarna en el concepto de summa potes tas o soberanía, idea de fundamental importancia para sentar las bases de la legitimidad y del aparecimiento del constitucionalismo (Bobbio, 1997). Dentro del constitucionalismo moderno se ha aceptado que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público o político, y a su vez este poder público se desagrega en tres poderes o ramas. La fuerza pública se encuentra dentro de una de las tres ramas del poder público, la ejecutiva, y en consecuencia esta fuerza es dirigida por el presidente de la República o jefe de Estado respectivo.
Para el caso colombiano, la fuerza pública está conformada por las fuerzas militares y por la Po licía Nacional, las cuales ejercen el monopolio de la fuerza de manera legítima, como ya se dijo. Son tres características especiales que tiene la fuerza pública para lograr un efectivo desarrollo de sus funciones:

1. No es deliberante. Sus miembros no pueden participar en política ni votar, tampoco se pueden sindicalizar o reunir fuera del orden de la autoridad legítima (art. 219 C. P.).

2. Está obligada a la noción de obediencia debida. Los miembros de grados inferiores deben siempre obedecer las órdenes de su superior inmediato (solo en el caso de las fuerzas militares, nunca en el de los civiles); se exceptúa el caso de órdenes que vayan en contra de los derechos humanos, y en el caso de la policía la orden debe estar fundada en la ley o el reglamento; ser precisa, clara y de posible cumplimiento.

3. Goza del fuero militar. Sus miembros no responden ante la justicia penal ordinaria, sino ante tribunales militares especiales (art. 221 C.P.) (Banco de la República, 2010).

No obstante, hasta aquí llegan las semejanzas entre la Policía Nacional y las fuerzas militares, pues su naturaleza y funciones son muy diferentes, como se desprende de toda una tradición de la teoría política y del derecho constitucional más reciente. En general, corresponde a los ejércitos o fuerzas militares la defensa, protección y ataque frente al enemigo externo; por ello, su misión se desarrolla en las fronteras o límites territoriales de los Estados y países, y su organización es la propia de una institución jerarquizada y sometida a la disciplina militar. Por su parte, corresponde a la Policía la preservación del orden público en el Estado o país, desarrollando su misión entre los habitantes o ciudadanos para facilitar entre ellos una sana convivencia; por ello, la naturaleza de la Policía es eminentemente civil y su organización, modus operandi y estructura deben corresponderse con los fines para los cuales ha sido creada. Al respecto señala la Constitución colombiana lo siguiente:

a. Las fuerzas militares tienen como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional; están integradas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea (art. 217 C. P.)
b. La Policía Nacional es un cuerpo armado de naturaleza civil de carácter nacional (no puede haber policía municipal o departamental, como en otros países) cuya finalidad es la de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz (art. 218).
En los últimos años se ha observado que las fuerzas militares y la Policía Nacional desempeñan en la práctica funciones que constitucionalmente le han sido asignadas a solo una de ellas, por lo que se presenta duplicidad o yuxtaposición de funciones, descoordinación de acciones y confusión entre la naturaleza jurídica de cada una de las fuerzas. Adicionalmente, se han presentado algunos enfrentamientos entre las dos instituciones y muertes ocasionadas por el "fuego amigo"1.
La tesis que se propone en este trabajo es que debido a nuevos factores perturbadores del orden público interno y al decline de las operaciones militares exteriores, tanto Policía como fuerzas militares han ido redefiniendo sus objetivos en la práctica; por ello, el fenómeno no es atribuible únicamente a la presencia de movimientos insurgentes o bandas criminales organizadas que desafían la seguridad y tranquilidad en los Estados obligando a la "militarización" de las acciones, sino también una concepción acerca que la defensa de la seguridad y la soberanía del Estado implica acciones dentro del territorio dentro del cual puede encontrarse el enemigo. Esto, por supuesto, desafía la visión tradicional de separación perfecta entre la institución militar y la policial.
La metodología empleada para la elaboración del presente artículo es cualitativa, pues el interés está centrado en la descripción del fenómeno, señalando sus cualidades y rasgos más significativos. La técnica de producción de información se basó en la revisión documental de fuentes secundarias y su análisis y reflexión a la luz de hechos y acontecimientos de dominio público2.
A continuación se realiza la presentación de los más importantes estudios encontrados sobre el tema materia de investigación, esto es, la forma como se han concebido la función de la Policía y la de las fuerzas militares en diferentes países tales como Alemania, Estados Unidos, Chile, México, Brasil y Colombia. Finalmente, se realizan unos comentarios generales sobre lo encontrado en esta parte del trabajo.

2. POLICÍA Y FUERZAS MILITARES. DEBATE INTERNACIONAL

2.1. El caso alemán: el "ciudadano de uniforme" Resulta interesante mostrar cómo se presentó la integración de las Fuerzas Armadas de la República Federal de Alemania al orden democrático y jurídico del Estado después de la Segunda Guerra Mundial, y el papel que desempeñan actualmente las fuerzas armadas alemanas en la estructura estatal, proponiendo un ejemplo para el mundo por las lecciones aprendidas del pasado (Stein, 1995). Las fuerzas armadas son diferentes a las ramas del poder ejecutivo, legislativo y judicial, sin desligarse completamente de la funcionalidad del Estado; estas están creadas para situaciones excepcionales, durante épocas de tranquilidad del Estado deben ejercer su función a través de la planeación y la educación, ya que con su simple presencia se evita la perturbación.

Según el documento consultado, no son las fuerzas armadas quienes autodeterminan su misión interna, ya que esta debe estar prevista en la Constitución, no se debe permitir su actuación discrecional o independiente al poder político, aun cuando esgriman la defensa de la Constitución o el orden estatal, en razón a que los comandantes de estas instituciones no están instruidos para esto, y en todo caso tienen la capacidad de reprimir al Estado y a los ciudadanos para cumplir sus funciones. Las Fuerzas Armadas no deben considerarse como un garante independiente de la constitución u orden del Estado.
Resalta el autor que los militares no pueden comportarse como militares frente a la población civil, sino como cualquier otro servidor público; los militares, por naturaleza, no son policías, de allí que no deben ser llamados a resolver problemas internos del Estado, problemas ajenos a su misión, a riesgo de ser considerados como único instrumento capaz de solucionar los problemas de un país. En caso que la policía del país sea insuficiente o débil, debe ampliar su pie de fuerza, someterse a un mejor entrenamiento y adquirir mejores equipos para proteger eficientemente el orden interno y jurídico del Estado. Las fuerzas militares, por su parte, combaten al enemigo que amenaza la integridad del Estado por motivos externos.
En el caso alemán, para lograr la integración en el orden democrático y jurídico de las Fuerzas Armadas de la República Federal de Alemania, se desarrolló una serie de reglamentaciones y condiciones especiales para controlar su poder, las cuales son: la posición de las Fuerzas Armadas frente a los poderes del Estado, la limitación jurídico-constitucional, la seguridad de la primacía política, la posición jurídica de los militares y la falta de privilegios especiales. Las Fuerzas Armadas no constituyen en Alemania un cuarto poder independiente; la Constitución ha puesto a las fuerzas militares como parte del poder ejecutivo, por ende sometidas a los mismos principios constitucionales; al igual que las ramas del poder público, reciben funciones jurídicas por medio del legislativo y son controladas por el poder judicial; además, el número de sus integrantes depende del plan de presupuesto estatal determinado por el Parlamento. La integración de las Fuerzas Armadas al orden democrático es la definición exacta de sus funciones frente a la Constitución, la cual prohíbe el inicio de una ofensiva sin previa agresión externa, están debidamente reglamentados en leyes especiales los casos excepcionales de emergencia externa, que en ningún caso podrán ser utilizadas en una emergencia interna; con ella las Fuerzas Armadas no podrán actuar con el pretexto de una supuesta amenaza externa.
Señala el estudio citado que, excepcionalmente, la Constitución alemana permite la intervención de las fuerzas militares dentro del Estado en catástrofes naturales, pero, en todo caso, el poder legislativo puede ordenar la terminación de una misión de las fuerzas militares dentro del Estado previamente autorizada por el Gobierno. La posición jurídica de los militares también ha sido primordial para la integración de las Fuerzas Armadas dentro del Estado, "(…) una fuerza armada que no proteja a su pobla ción sino que la domine e incluso la reprima pierde su contacto con ella y se sitúa en una posición en contra de la población y su so ciedad, invirtiendo así sus funciones principales (…)" (Stein, 1995: 9).
Bajo el concepto de 'ciudadano de uniforme', la ley militar alemana estipula que el militar tiene los mismos derechos políticos que cualquier otro ciudadano, en forma limitada de acuerdo a los requerimientos del servicio, determinados previamente por la función de las Fuerzas Armadas; tales limitaciones son: guardar el secreto profesional, no realizar actividades políticas en horarios del servicio, no podrán reunirse sin orden de una autoridad política, solo podrán presentar peticiones individualmente. Asimismo, el militar que cometa una conducta punible contra la población civil o el servicio será juzgado por tribunales penales ordinarios, subordinados al Ministerio de Justicia y no al Ministerio de Defensa, ya que el legislativo alemán no ha contemplado la posibilidad de crear tribunales militares.
Se puede concluir que las fuerzas militares de la República Federal de Alemania fueron transmutadas desde la formación misma de sus miembros, con el propósito de inculcar la existencia de la supremacía de la ley y las autoridades políticas, para privarlas de cualquier privilegio diferente a los que pueda tener cualquier otro ciudadano y concederles todos los derechos políticos que aquellos ostentan; esto, con el propósito de evitar que las fuerzas militares se desarrollen como un ente externo o ajeno al Estado de derecho y se repitan la triste historia de la Segunda Guerra Mundial y el proyecto del nazismo.

2.2. Tendencia a la militarización de la Policía en Estados Unidos de América

Radley Balko, periodista y analista político, expuso ante el subcomité de la Cámara del Delito su preocupación por la militarización de los Departamentos de Policía de los Estados Unidos, la cual se refiere "(…) al uso de armas de estilo militar, táctica, entrenamiento, uniformes, e incluso maquinaria pesada para los departa mentos de policía civil (...)" (Balko, 2007: 3) Los procedimientos de los policías adscritos a los Departamentos de Policía de los Estados Unidos frente al ciudadano son semejantes a los de un militar en zona de combate, ya que se ejecutan con extrema violencia, debido a la confusión respecto a la naturaleza de la Policía, lo que genera el efecto contrario de tranquilidad, paz y seguridad al ciudadano.
Señala el documento citado que los grupos SWAT(una especie de comandos especiales) fueron creados en principio para intervenir en situaciones excepcionales que perturbaran el orden público al grado de poner en riesgo las vidas y la libertad de los ciudadanos, pero con el transcurrir del tiempo se han empleado para simples operaciones de rutina que han afectado muchas veces la vida, la integridad y los bienes de personas inocentes.
Concluye Balko su intervención ante el subcomité de la Cámara del Delito solicitando al Congreso de los Estados Unidos poner fin a los incentivos federales que están impulsando la tendencia de militarización de los Departamentos de Policía.

2.3. Militarización de la Policía en Chile

En el caso chileno se observa cómo se presentó el fenómeno de la militarización de la Policía, sus causas próximas, consecuencias positivas y negativas y su relación con el Estado. Relata el trabajo analizado que uno de los acontecimientos importantes en el desarrollo de la Policía chilena fue la creación de la Policía Rural, creada en 1881 durante la Guerra del Pacífico, a cargo de autoridades locales y latifundistas –dueños de grandes extensiones de tierras– (Maldonado, 1996). Después de la guerra civil la Policía pasó a depender de las municipalidades, al mando de un jefe de policía delegado por el Presidente de la República, quien en algunas oportunidades hizo mal uso del poder asignado, negando incluso el servicio de la fuerza pública, además de que ciertas comunas carecían de recursos y dependían de la ayuda del Estado, por lo que posteriormente las policías rurales fueron entregadas a los municipios más grandes y a las cabeceras de departamento.
En la década de los setenta, la Policía sufrió deterioro de su imagen a causa del aumento de denuncias públicas por excesos, de actos de corrupción de sus agentes, de incorporación de delincuentes, de la falta de eficiencia, todo ello producto a su vez de la carencia de una escuela de formación policial, del poco pie de fuerza y de los pocos recursos. Esta situación dio origen a la intervención militar en asuntos de policía, primeramente con el Escuadrón de Carabineros del Ejército, que apoyaba esporádicamente a la policía de Santiago, luego con la creación de la Policía de Ferrocarriles, en cuyos estatutos de fundación se expresó su naturaleza eminentemente militar: "Cuerpo de Gendarme de las Colonias" , conformado por exoficiales y exsuboficiales del Ejército, el cual actuó en forma sangrienta y despiadada, motivo por el cual fue desmovilizado rápidamente.
En 1902, el Ejército destinó un escuadrón de gendarmes para combatir a los bandoleros, el cual con el transcurso del tiempo tuvo cobertura en todo el país y le fueron asignadas además funciones de velar por la seguridad pública y mantener el orden y la observancia de las leyes. Este ejército fue creado a semejanza de otros que cumplían funciones de policía en España e Italia. Como consecuencia de la mala experiencia de la represión militar a los huelguistas y de las masacres cometidas por sus miembros, se desistió de la idea de asignar tareas de policía a los militares y se optó por hacerlo a la inversa, es decir, dotar de funciones militares a la Policía, nombrando como directores de la policía a militares, lo cual no dio los frutos deseados debido a los constantes cambios en el mando y en las políticas de este.
Tras la aprobación de una nueva constitución en 1924, se produjeron cambios en la estructura de la policía chilena, se unificaron las policías del país, se creó la Escuela de Policía, la Dirección General de Policías y se adoptó un régimen de carrera inspirado en el modelo Italiano, cuyo primer director fue un general del Ejército, con lo cual se puede establecer la influencia militar en la Policía desde el inicio. En 1927 nacen "Los Carabineros de Chile", de la Unión de las Policías Fiscales y el "Cuerpo de Carabineros" dependiente del Ejército, de naturaleza militar, a cargo del mantenimiento de la seguridad y el orden, con reconocimiento de fuero militar en materia penal y disciplinaria. Pese al surgimiento de una nueva institución, otra vez fue nombrado como director general de esta un general del Ejército, quien por total desconocimiento de los procedimientos policivos militarizó la policía, hecho rechazado por parte de la población civil respecto a los términos militares y a la represión empleada, lo que conllevó a su
fracaso. Las nuevas autoridades civiles, a través del Ministerio del Interior, dieron por terminada la dependencia de los carabineros a los militares nombrando por primera vez en la historia de la Policía a un coronel de la propia institución como director; se convirtió el cuerpo de carabineros a partir de ese momento en el principal medio para el reordenamiento político del país y encauzamiento de las fuerzas militares.
Señala el documento que entre 1959 y 1963 se crearon nuevas dependencias, que mejoraron en el aspecto técnico a la Policía, se creó el servicio Aeropolicial, la Sección de Investigaciones de Accidentes de Tránsito, la Brigada Forestal, la Brigada Femenina, la acción social, la Sección de Atención a Menores, entre otros. En 1960 la nueva Ley Orgánica de Carabineros hizo un gran reconocimiento a los alcances logrados por la Policía, señalando sus funciones, su organización interna, su dependencia política del Estado y su total independencia de los militares, sin perjuicio al fuero militar aplicable.
En la década de los setenta, debido a las tensiones sociales y a la lucha política en el país, los carabineros fueron tomando un tinte antisubversivo, que redundó en la ayuda por parte del Gobierno de los Estados Unidos, el que prestó colaboración logística y entrenamiento a los carabineros3. Pese a que la Policía había superado su marcada dependencia de los militares, después del golpe militar del general Augusto Pinochet, el 11 de septiembre de 1973, cuyo régimen duró cerca de 20 años, las dos policías existentes en el momento fueron asimiladas por los militares, pasaron a depender del Ministerio de Defensa y se conservó su fuero militar, con lo que se restituyó nuevamente el carácter militar de la institución. "(…) Esta situación de dependencia respecto de las Fuerzas Armadas trajo consigo, entre otras cosas, que las policías pasaran a ser los parientes pobres del régimen militar, tanto en sueldos y equipos como en posiciones dentro del aparato de poder (...)" (Maldonado, 1996: 9).
Para terminar, se puede afirmar que la Policía chilena no siempre ha sido de carácter militar, pero ha estado sometida en varias oportunidades históricas al régimen castrense, en algunas oportunidades por su falta de eficacia, cobertura y recursos y en otras por la participación de los militares en el poder o en la dirección de la institución.

2.4. Caso México: militarización de la seguridad pública

En México se ha acrecentado la necesidad de delimitar en forma efectiva las funciones de las fuerzas militares por recomendación de organizaciones internacionales de derechos humanos, como la Comisión Internacional de Derecho Humanos. La militarización de la seguridad pública se define como la participación directa de los militares en operaciones de naturaleza policial (Garfias, et ál., 2006). A pesar de no ser una situación nueva en este país, es preocupante por el incremento de dicha intervención.
En abril de 2006, en Ciudad de México se celebró una mesa de trabajo con expertos en seguridad nacional, fuerzas armadas y política criminal, con el propósito de debatir el proceso de militarización de la seguridad pública en México, sus orígenes y consecuencias. Allí se estableció que en América Latina se había avanzado en cuanto a separar de las Fuerzas Armadas los organismos encargados de la seguridad pública, ya que pertenecen a ámbitos distintos "(…) Las Fuerzas Armadas se rigen por una lógica de guerra. Su función implica un fuerte uso de la fuerza, que es difícil de limitar y que, por tanto, es inadecuado para lidiar con conflictos internos. En contraste, los organismos encarga dos de la seguridad pública se avocan a la prevención y persecución del delito, por lo que requieren un modo de actuación de distinta naturaleza, respetuoso de las garantías individuales (…)" (Garfias et ál., 2006: 3). Al respecto señala el documento en análisis que existen cuatro misiones de las Fuerzas Armadas:
• Convencionales, dirigidas a la resolución de las amenazas tradicionales o de un eventual ataque militar.
• No convencionales, encauzadas a combatir nuevas amenazas como el terrorismo y el narcotráfico.
• Compromisos estratégicos, se refieren a tareas que asume el país en el contexto internacional, vinculado con la política exterior y con la política de defensa, como la participación en fuerzas multinacionales.
• De desarrollo nacional, se vinculan al papel del Estado en la promoción e intervención en el desarrollo y la política económica (Garfias et ál., 2006: 4). En el caso de las fuerzas de seguridad pública de México, se establece que existe un vacío jurídico, ya que legalmente no está definido el término "seguridad interior", a diferencia de los términos "seguridad nacional" y "seguridad pública", desarrollados por leyes y reglamentos. Como posibles orígenes de la aparición del fenómeno de la militarización de la seguridad pública se pueden considerar los siguientes:
a. Se conformó la Policía Federal Preventiva, dedicada a mantener el orden interno y la paz social con miembros de las Fuerzas Armadas (militares), en calidad de préstamo, mediante convenio celebrado entre la Tercera Brigada de la Policía Militar y la Secretaría de Seguridad Pública, es decir, se trató de militares vestidos de policías.
b. La Suprema Corte de Justicia de la nación mexicana, concretamente su presidente, Mariano Azuela, emitió en un mismo sentido cinco jurisprudencias respecto a la posible participación de militares en acciones de naturaleza policial; equivalen en el ordenamiento jurídico mexicano a una legalización de la participación de militares en actividades de policía.
c. En muchos casos los militares ocupan puestos claves en las direcciones generales de seguridad pública, e incluso participan en la selección y formación de policías.
d. Los bajos niveles de profesionalización de los policías, los pocos resultados en el mantenimiento de la seguridad pública y la aceptación de la población de la militarización de la policía son algunos de los factores más determinantes para que vaya en aumento el fenómeno de la militarización de la Policía mexicana.
e. El tema del papel de los militares en México no ha sido atendido con la importancia que se merece, tal vez por desconocimiento de los dirigentes del Estado. Las Fuerzas Armadas mexicanas carecen de fuerza aérea, de mando unificado, lo que ocasiona falta de coordinación en las operaciones, indebida utilización de los recursos, lo que a su vez redunda en el aumento de la inseguridad.
f. En la estructura federal de México existen más de trescientos mil policías, no hay suficiente claridad sobre dónde están y qué hacen, situación que parece requerir la creación de una policía nacional para reducir costos e incrementar resultados. Para que ello suceda es necesario reformar la Constitución, ya que cada estado mexicano es libre y soberano.
Por su parte, de la mesa de trabajo celebrada se concluyó: i) Que la militarización es un tema de suma importancia que se debe discutir y llegar a
conclusiones para obrar al respecto, como la separación de la defensa de la seguridad pública, la estrategia de disuasión de la confrontación; ii) Que el Ejército no es el apropiado para ejercer la función policial por aquello del control del uso de la fuerza (respeto a los derechos humanos); y iii) Que es necesario que se incluyan en la agenda política reformas constitucionales en defensa y seguridad pública.
De otro lado, un estudio diferente sobre el caso mexicano afirma que en varios países del Caribe como en México se presenta la tendencia de asignar funciones policiales a las fuerzas militares, es decir, militarizar la función policial debido a la creciente inseguridad pública (Bailey, 2007).
La aparición del narcotráfico en varios estados mexicanos y su catalogación como amenaza a la seguridad nacional para justificar la intervención militar de quienes conforman una gran parte de la Policía Federal preventiva son dos de las principales razones de la militarización de la Policía, con el propósito de mantener la disciplina interna y resistir la corrupción. La participación de militares en funciones policiales hace que a menudo se enfrenten con autoridades locales, pues estas se resisten por todos los medios a la acción de las autoridades militares, cuestionan su competencia en asuntos de policía.
Voluntariamente o no, las Fuerzas Armadas de México se están volviendo más visibles y su inclusión en un asunto de tan alta prioridad como la seguridad pública las conduce más directamente a la arena política y al control del orden público interno. De lo anterior se observan por lo menos tres implicaciones fundamentales: primero, las Fuerzas Armadas mexicanas necesitan desarrollar la capacidad para comunicarse efectivamente en una variedad de foros y escenarios; segundo, el Congreso de la Unión puede jugar un papel constructivo en cuanto a supervisión; tercero, se espera que la estrategia de seguridad de la Administración incluya pronto un plan claro para fortalecer a la Policía y el sistema de justicia civiles, y por lo tanto alivie parcialmente la presión sobre las Fuerzas Armadas (Bailey, 2007: 1).
Finalmente, el Gobierno mexicano ha creado expectativas respecto a estrategias de seguridad pública que contengan tanto lineamientos sobre la misión de fuerzas militares y policiales como mecanismos de supervisión y control.

2.5. La militarización de la seguridad pública en Brasil

En los últimos años, en Brasil se asiste a un doble proceso de: a) Creciente militarización de la actividad de policía debido al incremento de la violencia urbana, y b) El rol cada vez más importante del Ejército en las funciones de defensa nacional, lo que se confunde con las funciones de mantenimiento del orden interno. Todo esto arroja como resultado una mixtura institucional que no permite el ejercicio de una democracia plena (Zaverucha, 2008).
En el documento citado, su autor trata de demostrar con hechos cómo se presenta la militarización de la seguridad pública en Brasil, que en su opinión tiene origen en la incapacidad de las autoridades ejecutivas, legislativas y judiciales instituidas de controlar a las fuerzas militares, ya que el Gobierno no emite políticas propias, sino que depende de las fuerzas militares, que proceden con discrecionalidad y poco control. Dice además que, a diferencia de los regímenes democráticos, las competencias de la Policía y el Ejército no están claramente separadas, se militariza cada vez más la política de seguridad pública, por lo que coexiste en Brasil un régimen democrático y autoritario en el que las instituciones con poder coercitivo son capaces de anular a las autoridades políticas elegidas democráticamente por su alta participación en las políticas de Estado.
En Brasil las competencias de la Policía y el Ejército están entrelazadas por la fuerte influencia que ejerce este sobre aquella, debido a que en ese país existió un gobierno militar, por medio de golpe de Estado, que durante su duración reformó sustancialmente el cuerpo de policía con el propósito de eliminar la resistencia que pudieran tener. Desaparecieron las policías locales y se creó la Policía Militar, integrada por el estado mayor del Ejército, cuya función principal era garantizar el orden público. Este último concepto se define de la siguiente manera:
(…) el conjunto de normas formales previsto en la nación por el ordenamiento jurídico, destinado a regular las relaciones sociales en todos los niveles de interés público y a establecer el clima adecuado para la vida colectiva en paz y armonía; este conjunto de normas será supervisado por el poder de policía y constituirá una situación o una condición que conduzca al bien común. Para garantizarlo, es necesario el ejercicio dinámico del poder de policía en el campo de la seguridad pública, que se manifiesta en actividades mayormente ostensibles destinadas a prevenir, disuadir, restringir o reprimir hechos que violen el orden público (Zaverucha, 2008: 134).
Una vez recobrada la democracia, la Constitución brasileña de 1988 no devolvió la naturaleza civil a la Policía ni las funciones que poseía antes del golpe militar (prevenir, reprimir la comisión de delitos, proteger y garantizar la seguridad de algunas autoridades). Según el autor, la Constitución de 1998 asignó a las Fuerzas Armadas garantizar las funciones de la nación, las facultades constitucionales y asegurar el orden y cumplimiento de las leyes, hecho que hace parecer que las Fuerzas Armadas del Brasil están fuera del ordenamiento legal, que pueden decidir quién infringe la Constitución o el orden y, lo que es peor, que hipotéticamente podrían imponer una nueva Constitución. Agrega que en el año 2001 el presidente de Brasil excedió su competencia y violó la Constitución, en razón a que mediante un decreto confirmó al Ejército el poder de policía, lo que implica que su intervención en actividades de orden interno no sea considerada como una intervención de carácter federal: "(…) Al conferir mayores poderes a las fuerzas militares e ignorar a la policía, cada vez más son las Fuerzas Armadas, y no el presidente o el Congreso, quienes determinan cuáles son las amenazas contra el sistema político. Esto incrementa la posibilidad del uso arbitrario de la violencia y permite que se invoque con más frecuencia la idea de «situaciones excepcionales» que deben solucionarse mediante la fuerza (…)" (Zaverucha, 2008: 144).
Se concluye que las fuerzas militares al aumentar su poder e influencia en la seguridad pública se ven tentadas a usar su poder de coacción a costa de derechos y libertades de los ciudadanos, quienes en eventuales situaciones serán considerados como enemigos, pues el militar está entrenado para la guerra, para enfrentar al enemigo y no para velar por los derechos y garantías de los ciudadanos.

3. ¿EL CASO COLOMBIANO: POLICÍA MILITARIZADA Y EJéRCITO POLICÍACO?

A pesar de los antecedentes de la progresiva militarización de la Policía y de la participación de las fuerzas militares en las tareas de orden público, son escasos los estudios sobre el fenómeno en nuestro país. Sin embargo, algunos estudios muestran cómo en la historia reciente de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas aquella y estas han venido desempeñando funciones a su discrecionalidad, sin apego al mandato constitucional, y enumeran las posibles causas y consecuencias que este fenómeno podría presentar para el Estado (Gómez, s. f.).
Se destaca que a partir de la Constitución Política de 1991
se establecieron en Colombia las funciones y competencias de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, pese a lo cual se está presentando un constante proceso de militarización de la Policía Nacional y a la vez, un policiamiento del Ejército Nacional, debido en parte al conflicto armado y a los altos índices de violencia y criminalidad en el territorio nacional, lo que puede observarse en las funciones que cumple la Policía Nacional en el área rural, en el armamento que emplea, en la estructura piramidal y en la jerarquía caracterizada en los grados semejante a los militares.
En cuanto al policiamiento del Ejército Nacional, este se hace evidente en el control del tránsito en zonas urbanas, puestos de control, registro a ciudadanos, presencia de unidades militares en ciudades, entre otros4. Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, se han presentado choques entre los miembros del Ejército Nacional y la Policía, denominados "fuego amigo"; además, ha ocasionado confusión en la población civil acerca de las funciones y misionalidad de cada una de estas dos instituciones.
Refiere la autora (Gómez, s. f.) que durante los últimos cincuenta años del siglo XX los estados en vías de desarrollo de la región tuvieron gobiernos dictatoriales como consecuencia del trato militar dado a los problemas propios del Estado. En el caso de Colombia, uno de los antecedentes históricos más relevantes es el Estatuto de Seguridad (Decreto 1923 de 1978), promulgado durante el gobierno de Julio César Turbay Ayala (1978-1982), mediante el cual se introdujo en el ordenamiento jurídico colombiano el concepto de militarización de la política , es decir, se consideró la mayor parte de los problemas sociales de la época de origen subversivo y por tanto se cambió la solución de los problemas por trato militar con medidas represivas, limitando libertades políticas y civiles de los ciudadanos5.
En la historia de la Policía de los países latinoamericanos, en la mayoría de los casos intervinieron militares nacionales o extranjeros, así como en el caso de la Policía Nacional de Colombia, fundada por un militar, el comisario Juan María Marcelino Gilibert, quien se destacó en la guerra franco-prusiana, de la cual se heredó el uniforme, los actos protocolarios y la estructura orgánica militar, pirámides amplias en la base y delgadas en el mando. Por su parte, las Fuerzas Armadas colombianas, entre otras del continente americano, han recibido influencia de los militares estadounidenses, debido al interés del Gobierno de los Estados Unidos en capacitar a los policías y militares latinoamericanos en técnicas antisubversivas; para ello se creó en 1940 la Escuela de las Américas, centro de entrenamiento internacional.
Se señala que durante la década de los noventa se agudizaron los problemas de narcotráfico, debido a los carteles de la droga de Cali y Medellín, a la permeabilización de las instituciones por intereses oscuros, a la pérdida de confianza ciudadana en la fuerza pública y a la falta de resultados en la lucha contra el narcotráfico; todo esto conllevó a la modernización de la Policía Nacional, a la creación de grupos especiales para la ofensiva contra el narcotráfico y a la delincuencia organizada con asesoría de militares americanos.
Así mismo, se relata que la finalización de la guerra fría replanteó el concepto de seguridad en el mundo: la pobreza, el desempleo, el subdesarrollo, el deterioro del medio ambiente, entre otros, son evidencias de las crisis actuales del ser humano, por lo que surge la necesidad de reconocer que la seguridad de los seres humanos "se expresa en un niño que no mue re, una enfermedad que no se difunde, un empleo que no se elimina, una tensión étnica que no explota en violencia, un disidente que no es silenciado, la preocupación humana no es una preocupación por las armas: es una preocupación por la vida y la dignidad de las personas " (Gómez, s. f.: 7, citando un informe de la ONU). Esta planteó por primera vez el concepto "desarrollo humano sostenible", entendido no solo como económico, sino también como la distribución equitativa de los beneficios, la regeneración del medio ambiente y el fomento de la autonomía de las personas en vez de marginarlas. La certidumbre en el empleo, el ingreso, la salud, la integridad personal, entre otras, constituye la seguridad integral deseada por todos los ciudadanos del mundo.
Por otra parte, el entonces ministro del Interior y de Justicia, Fabio Valencia Cossio (2009-2010), propuso ante los medios de comunicación que la Policía Nacional dejara de estar adscrita al Ministerio de Defensa para ser parte de un nuevo ministerio (Convivencia Ciudadana), que podría ser el Ministerio del Interior y Justicia, con el fin de dar a la Policía Nacional un carácter más civil ( El Tiempo , 2009). Dijo el ministro en su momento que su propuesta estaba acorde con el mandato constitucional, que en su artículo 218 reza que la Policía Nacional es un cuerpo armado de "naturaleza civil". Sin embargo, aclaró que este cambio sería implementado para cuando la situación de orden público lo permitiera.
El señor general Luis Ernesto Gilibert, exdirector de la Policía Nacional, expresó al respecto que la medida era inoportuna, ya que actualmente los hombres de la institución forman parte activa del conflicto armado y son frecuente blanco de los grupos armados ilegales. Por su parte, el señor general Jorge Daniel Castro, también exdirector de la Policía Nacional, sostuvo que la propuesta del señor ministro del Interior es una aspiración de la institución, porque la naturaleza de la Policía Nacional es distinta a la de las fuerzas militares, pero que aún no es momento adecuado para su implementación.
De otro lado, el analista Alfredo Rangel aclaró que la propuesta del ministro Valencia es hacia el futuro, una vez superado el conflicto armado, y afirmó: "Entonces se podrá pasar de una fuerza de choque militarizada, como lo es ahora por las exigencias del conflicto, a una fuerza de convivencia ciudadana cercana a la gente" ( El Tiempo , 2009: 1).

4. CONCLUSIONES

Los estudios llevados a cabo por los diferentes autores permiten llegar a las siguientes conclusiones:

1. En los casos analizados se infiere que los militares, al intentar asumir funciones de policía, emplean medios contrarios a la naturaleza de ser policía, debido a que los militares en las escuelas de formación fueron preparados para la guerra, para enfrentar a un enemigo externo, por lo que emplean fuerza innecesaria o desmedida contra los ciudadanos, quienes, por el contrario, esperan una fuerza cercana. En estos términos, la policización de las fuerzas militares es potencialmente agresora de los derechos humanos.

2. De otro lado, una policía militarizada es más proclive a la vulneración y violación de los derechos y garantías ciudadanas, pues su naturaleza civil se desplaza por una concepción mucho más militarista de uso de la fuerza y de otros procedimientos de choque propios de la confrontación armada. Esto conlleva a una desnaturalización de la misión de la institución policial.

3. El caso alemán señala cómo en ese país después de la Segunda Guerra Mundial y debido a la experiencia nazi se han tomado las medidas para que las fuerzas militares queden integradas y sometidas dentro del orden jurídico y constitucional, y de esta manera no representen una posible amenaza para el propio país. Así las cosas, se resalta que las Fuerzas Armadas no pueden autodelimitar su misión o actuar discrecionalmente por fuera del poder político; en este sentido, están integradas al poder ejecutivo y es la Constitución Política la que determina su misión. En ningún caso conforman un cuarto poder.
En lo que respecta a las diferencias con la Policía, en Alemania se establece una clara división de funciones entre uno y otro cuerpo: las fuerzas militares se encargan del orden externo, esto es, combatir al enemigo que amenaza la integridad del Estado por motivos externos; solo en casos excepcionales (y por mandato expreso de la Constitución) se permite su intervención en el Estado. La Policía, por su parte, se ocupa de resolver problemas de orden interno por mandato expreso de la Constitución. En este sentido, Colombia y Alemania comparten desde el punto de vista constitucional una clara división misional entre las fuerzas militares y la policía; aunque en el caso colombiano, en la práctica, esta separación no se está cumpliendo.

4. En el caso de los Estados Unidos de América, la militarización de la policía también se presenta según el estudio referenciado, por razones de orden público. De otro lado, el Gobierno de los Estados Unidos de América parece haber contribuido a la confusión de las funciones constitucionales de los cuerpos de policía de América Latina, financiando y dotando a las policías de armamento estilo militar y capacitándolas en téc nicas antisubversivas, con el propósito de evitar la propagación de estados socialistas o comunistas en el mundo.

5. Tanto en México, Chile, Colombia y Brasil se observa una gran injerencia y permeabilidad del cuerpo de policía por los militares, en gran medida debido a circunstancia de conflictos internos como el narcotráfico, la subversión, el aumento de la delincuencia urbana y el escaso control de las autoridades civiles sobre las militares (Brasil); además, por el poco desarrollo, identidad y profesionalización de la misma policía, la cual ha seguido en muchos casos el modelo de la organización y formación militar.

6. La función constitucional de la fuerza pública en países como México y Brasil no se encuentra claramente definida, hecho que permite que en la práctica se presenten desbordamientos e injerencias entre las funciones de los militares y las de los cuerpos de policía civil, con cierta rivalidad por asumir el protagonismo en la preservación de la seguridad pública, que poco a poco se convierte en una peligrosa práctica para la soberanía y orden constitucional interno.

7. En países que tuvieron dictaduras militares más recientes, como son los casos de Chile y Brasil, se tiende a una mayor militarización de la Policía por la influencia de los cuadros militares en la dirección y concepción de la Policía, aunque esta situación parece estar generando debate en la actualidad. Paradójicamente, en países que vivieron de algún modo la autodeterminación de las fuerzas militares, como la República Federal de Alemania, actualmente se controla rigurosamente el papel de las fuerzas militares frente al Estado.

8. Al parecer, una de las razones por las cuales se presenta duplicidad de funciones entre la Policía y las fuerzas militares en países como México es la incapacidad, poco entrenamiento, carencia de recursos, poca resistencia a la corrupción e incompetencia de sus agentes de policía para mantener el orden público interno del país; así como también se podría decir que influye el hecho de la existencia de una organización policial por cada estado federal, lo que genera problemas de coordinación y unidad de mando en la lucha contra la criminalidad.

9. En Colombia el fenómeno de la militarización de la Policía Nacional se refleja en el desarrollo de funciones en el área rural, en el armamento que emplea, en la estructura piramidal y en la jerarquía caracterizada en los grados, semejante a la de los militares. Por su parte, la policización de las Fuerzas Armadas se evidencia en el control del tránsito en zonas urbanas, en los puestos de control en carreteras, en el registro a ciudadanos (requisas) y en la presencia de unidades militares en las ciudades. Dicho fenómeno tiene su origen en las exigencias del conflicto armado interno que vive el país hace ya más de 40 años y que ha producido una alteración del orden público interno de tal magnitud, que la Policía no puede manejarlo con los enfoques e instrumentos tradicionales de un cuerpo policial pensado para tiempos de paz; asimismo, la presencia de delincuencia organizada, narcotráfico y paramilitarismo contribuye al fenómeno6. También se debe considerar el hecho de que la Policía Nacional fue organizada siguiendo como modelo la institución militar, como ocurrió en otros países.

10.  La evidencia recolectada permite señalar de manera general que la división misional y funcional entre la Policía y las fuerzas militares (en especial el Ejército) establecida en la Constitución de 1991 no se está cumpliendo a cabalidad, ante lo cual cabrían al menos dos recomendaciones: a) Un replanteamiento de la misión de cada una de las instituciones de la fuerza pública a la luz de los nuevos requerimientos y realidades, pues, por un lado, parece que el manejo del orden público interno desborda la misión y organización tradicional de la Policía y, de otro lado, existe una nueva concepción de la seguridad pública en la cual se pone énfasis en los factores internos antes que en los externos; esto marcaría un viraje de la misión central de las fuerzas militares  'hacia el interior' y por supuesto traería grandes cambios en su organización y formación académico-militar, sin descartar la posibilidad de una única fuerza pública en el futuro, y b) Mantener la clásica división de tareas entre los cuerpos policial y militar, procurando conservar su identidad y misiones diferentes.

1 En octubre del año 2006, en conferencia de prensa el entonces Ministro de Defensa, Juan Manuel Santos, junto con el comandante de las Fuerzas Militares y el director de la Policía de ese entonces, anunció la delimitación de las actividades que deben cumplir la Policía y el Ejército, para evitar enfrentamientos por el llamado 'fuego amigo' y las fricciones por la realización de positivos (operaciones exitosas), como ha ocurrido recientemente: "Con esto se espera una mayor eficiencia en el desarrollo de operaciones conjuntas y coordinadas, eliminar la competencia nociva y los riesgos de incidentes de 'fuego amigo´. Según Santos, él mismo les solicitó a los comandantes de Ejército y Policía que nombren un grupo de oficiales de parte y parte para que evalúen las actividades que cumple cada fuerza y acuerden de qué manera se dividen las tareas, como por ejemplo la vigilancia de vías" (Fuerza Aérea de Colombia, 2006: 2).
2 La retención del Presidente de Ecuador por parte de miembros de la Policía, a finales de septiembre de 2010, ha sido catalogada como un intento de golpe de Estado, algo sin precedentes en la historia de los países latinoamericanos –y a nivel mundial–, pues lo corriente es que los golpes sean dados por las fuerzas militares; esto señala sin lugar a dudas el alto grado de militarización de la institución policial en el vecino país. En Colombia hubo antecedentes de participación de la policía en disturbios de orden público, como lo acaecido el 9 de abril de 1948 o "Bogotazo", cuando los policías apoyaron abiertamente el levantamiento popular, e incluso distribuyeron armas entre la población.
3 Vale recordar que a comienzos de la década de los setenta se presenta en Chile una polarización social tras la llegada al poder del presidente Salvador Allende, quien pretendía realizar importantes reformas de carácter socialista, las cuales encontraron una fuerte oposición en buena parte de los sectores económicos. La intervención de Estados Unidos se puede entender por la existencia de la llamada 'guerra fría', según la cual el gobierno socialista de Allende representaba un avance del comunismo en América Latina (ya concretado en Cuba) y por lo tanto una amenaza para el modelo capitalista en cabeza de los Estados Unidos.
4 La compra de vehículos por parte del Distrito Capital de Bogotá, entregados al Ejército para labores de patrullaje en la ciudad, refleja sin lugar a dudas la tendencia policial de las fuerzas militares.
5 Ello explica en gran medida el uso reiterativo por parte de los gobiernos de los llamados 'estados de excepción', en su momento el 'estado de sitio', hoy transformado, con mayores controles, a 'estado de conmoción Interior' (arts. 212 y siguientes de la Constitución vigente).
6 Adicionalmente, el nivel de organización, armamento y modo de operación de la guerrilla hace que con frecuencia se pida la ayuda militar como un medio para restablecer el orden público, tal y como lo establece el propio Código Nacional de Policía.